Feliks Koneczny - "Dzieje administracji w Polsce w zarysie"

Każdy wie - choćby z elementarnej nauki historji polskiej - jak konstytucja Trzeciego Maja, owo zasadnicze dzieło sejmu Wielkiego, zajęła się losem ludu wiejskiego i podniesieniem miast; każdy wie, że stało się coś, co stanowiło epokę w rozwoju stosunków społecznych; lecz rzadko kto wie na pewno, co właściwie się stało.

We wszystkich ustawach sejmu Wielkiego (a jest ich 490), raz jeden tylko jest mowa o "chłopach-włościanach", a mianowicie w samejże "ustawie rządowej" z 3 maja 1791 r., tytuł czwarty. Zawiera on nadaną z góry sankcję wszelkim dobrowolnym umowom włościan z dziedzicami, zawieranym bądź przez gromady, bądź z każdym kmieciem osobno. Jakie mają być te umowy, w to się ustawa całkiem nie wdaje. Umów było w kraju już przedtem niemało; umów o czynsze najwięcej, bo zyskiwał coraz więcej zwolenników prąd, żeby poddaństwo ludu zamienić na oczynszowanie. Ustawa oświadcza wyraźnie, że zależy na tem, by "zawarować dziedziców przy wszelkich pożytkach od włościan im należących", i nie znosi bynajmniej niczego, co się z mocy prawa należy. Prawodawcy nie narzucają niczego dziedzicom, lecz liczą na to, ze społeczeństwo samo sprawę załatwi bez ustawowego przymusu. Jakoż wiadomo z historji polskiej, że kwestję włościańską załatwiano długo jeszcze przed ustawą majową, w sposób świadczący i o zmyśle praktycznym obywatelskim i o szlachetności umysłów. Pocóż ustawa miała się niepotrzebnie w to wtrącać? Chodziło o jedno jednakże, żeby dziedzic, który może pod presją opinji publicznej w swym powiecie, zawarł ugodę z włościanami, nie mógł potem wycofać się ze zobowiązań; o to, żeby syn nie mógł zrzucić z siebie obowiązki przyjęte przez ojca. Konstytucja Trzeciego Maja obwieszczała przeto, że tego rodzaju umowy dobrowolne "będą stanowić wspólny i wzajemny obowiązek, podług rzetelnego znaczenia warunków i opisu zawartego w takowych nadaniach i umowach, pod opiekę rządu krajowego podpadający". Znaczy to, że rząd gwarantuje dotrzymywanie umów, i gdyby która strona łamała warunki umówione, rząd użyje przymusu. Raz zawarta umowa staje się wieczystym obowiązkiem (obowiązującym i potomnych), którego wypełnianie znajduje się "pod opieką rządu". W praktyce znaczyło to, ze wieś, w której raz zaprowadzono oczynszowanie, już do poddaństwa nie wróci nigdy, a ktoby chciał włościan do tego przymusić, będzie miał do czynienia z rządem. Władze zajmą się sprawą, jako karygodnem niedotrzymaniem warunków umowy, posiadającej znaczenie publiczne, gdyż przez państwo sankcjonowanej. Włościanin, któremu nie chcianoby warunków umowy dotrzymać, może liczyć na pomoc władz, bo ustawa rządowa Trzeciego Maja ogłasza, że "lud rolniczy... pod opiekę praw i rządu krajowego przyjmujemy".

Oto wszystko, co przez całe cztery lata sejmu Wielkiego dla ludu wiejskiego zrobiono. Poza tym jednym ustępem nawet mowy o nim nigdzie niema. W taki sposób dopomożono przyjętemu w społeczeństwie programowi oczynszowania, i więcej niczego nie uważano za potrzebne.

Natomiast o miastach czyta się w uchwałach sejmu Wielkiego bez ustanku. W "indexie" na końcu IX tomu Voluminum Legum (obejmującego lata 1788-1792) znajdujemy o włościanach pozycję jednę (tyczącą się cytowanego powyżej ustępu), natomiast o miastach pozycyj pięćdziesiąt; przy wyrazie "chłopi" lub "włościanie" znajduje się półtora wierszy druku w indexie, ale wyraz "miasta" pociąga za sobą tamże dwie bite szpalty druku. Co za nierówność traktowania miasta a wsi!

Nierówność ta stanowi mocny dowód roztropności posłów sejmu Wielkiego; nie zajmując się wiele pisaniną ustawodawczą o chłopach, zmierzali w innej dziedzinie życia społecznego do wywołania skutków, które mieściłyby w sobie największe dobrodziejstwa dla włościaństwa i Polski całej. Chodziło o podniesienie, powiększenie, zbogacenie miast, a natenczas rozwiązany byłby samą siłą stosunków problem, od którego zawisło bardzo wiele w społeczeństwie i w państwie, mianowicie problem, co począć z nadmiarem ludności wiejskiej? Podupadłe miasta wyżywić jej nie mogły, więc synowie włościańscy przestali przenosić się do miast, skoro nie mogli znajdywać tam zarobków; cały przyrost ludności chłopskiej gniótł się we wsi rodzinnej, w której gruntów jednak przybywać nie mogło. Skutkiem tego wieś polska chorą była na nadmiar rąk roboczych; było trzy razy, pięć razy więcej robotnika, niż roboty, a zatem włościanin uczył się tylko lenistwa; ale też było trzy i pięć razy mniej żywności, niż trzeba było do przyzwoitego, jako tako kulturalnego utrzymania rodziny - i włościanin nasz uczył się czegoś zabójczego dla wszelkiego postępu: uczył się nie mieć potrzeb, obchodzić się bez wszystkiego, a żywić się żurem i nie woniejącą kapustą. Oto skutek upadku miast, nie mogących garnąć do siebie nadmiaru ludności wiejskiej!

W Polsce podupadły miasta w sam raz wtenczas, kiedy na Zachodzie rozkwitnęły w najlepsze i wytworzyły bogaty, oświecony "stan trzeci". U nas chyba Żydzi byli tym stanem? Społeczeństwo polskie było dziwolągiem w Europie nie dlatego, że na sejmie wytworzyło się liberum veto, nie dlatego, że mieliśmy elekcje; to były rzeczy drugorzędne. Ale było coś większego, co uderzało każdego cudzoziemca, skoro tylko przekroczył granicę polską (co dziś również uderza), mianowicie, że z kraju miejskiego wjeżdżał do kraju wiejskiego. Myśmy tworzyli społeczeństwo niemal wyłącznie wiejskie, osadnictwo całego państwa składało się niemal wyłącznie ze wsi - wtedy, kiedy w całej zachodniej Europie dokonała się już od dawien i na wielką skalę urbanizacja, t. j. zmieszczenie kraju. Kwitnęła Polska i rozrastała się w okresie tym samym, kiedy się urbanizowała (od Kazimierza W. do początku XVII w.). Bez urbanizacji nie mogło być w Europie (i nie może być dzisiaj) potężnego państwa. Doświadczenie wieków wykazuje w historyi wszystkich narodów europejskich, że dobrobyt wiejski rodzi się z dobrobytu miast - a wcale nie przeciwnie; co więcej, doświadczenie historyczne wykazuje, że wszelkie starania o dobrobyt wsi skazane są na niepowodzenie, jeżeli nie postępuje równocześnie urbanizacja kraju, t. j. żeby coraz większy był odsetek ludności miejskiej, a ilość ludu wiejskiego żeby spadała do liczby takiej, jaka jest konieczną w ekonomice kraju. Im mniej w jakim kraju nadmiaru ludności wiejskiej w stosunku do miejskiej, tem lepiej tam wszystkim powodzi się.

Sejm Wielki robił bardzo wiele dla urbanizacji kraju, i w ten sposób działał najlepiej dla korzyści ludu wiejskiego.

Ustawa sejmu Wielkiego Nr. 263 z 1.IV.1791 p. t. "Miasta nasze królewskie wolne w państwach Rzpltej" poręcza wolność handlu i przemysłu w miastach jednakowo osobom mieszczańskiego, czy szlacheckiego pochodzenia, ale co do administracji zastrzega, że szlachcic, który nie przyjął prawa miejskiego i w księgę miejska się nie wpisał, nie może piastować urzędu; kładzie tedy koniec wójtostwom i t. p. okolicznej szlachty; nie wolno też piastować równocześnie urzędu ziemiańskiego i miejskiego. Plenipotenci, wybrani po miastach nieco znaczniejszych (w których są sądy apelacyjne) wchodzą do urzędów centralnych, mianowicie do Komisyj policji i skarbowej (i sądowej "assesorji"). Już też mieszczanie mogli kupować dobra ziemskie, wsie i miasteczka. Prawo "neminem captivabimus" (nie wolno więzić bez rozkazu sądowego) odnosi się do mieszczan na równi ze szlachtą. Do komisyj porządkowych cywilno-wojskowych po województwach wchodzi po trzech właścicieli nieruchomości miejskich (bez względu na pochodzenie, mieszczańskie czy szlacheckie).

Samorządna administracja miejska rozszerzyła znacznie zakres działania, bo odtąd podlega jej każdy mieszkaniec miasta, choćby szlachcic. "Zostawując miasta przy właściwych sobie w granicach miast jurysdykcjach, też miasta z przedmieściami z pod innych wszystkich jurysdykcyj, jakie są: trybunalskie, ziemiańskie, wojewodzińskie, starościńskie, zamkowe... wyjmujemy i wyłączamy". A więc koniec rządów starościńskich i podstarościńskich! Koniec też wszelkich "jurydyk", t. j. wyłączeń nieruchomości szlacheckiej i duchownej własności z pod urzędów miejskich: "Jurydyki świeckie i duchowne... znosimy, owszem też jurydyki pod jurysdykcje magistratów miejskich poddajemy".

Magistrat stanowi zarazem władzę sądową pierwszej instancji we wszelkich sprawach; jest zaś zarazem jedyną i ostatnią instancją bez apelacji w sprawach cywilnych nie przenoszących złp. 300, i w kryminalnych do trzech dni więzienia. W sprawach większych dopuszczona jest apelacja do sądów wyższych, które ustanowiono w następujących miastach:

w Małopolsce Kraków, Lublin, Łuck, Żytomierz, Winnica, Kamieniec Podolski, Drohiczyn. W Wielkopolsce Poznań, Kalisz, Gniezno, Łęczyca, Warszawa, Sieradz, Płock. W prowincji litewskiej Wilno, Grodno, Kowno, Nowogródek, Mińsk, Brześć Litewski, Pińsk. Okręg każdej apelacji opisano dokładnie w ustawie, np. "Do sądu apelacyjnego w mieście Wilnie należeć będą miasta województwa wileńskiego, powiatów oszmiańskiego, lidzkiego, wiłkomierskiego, brasławskiego, województwa trockiego i powiatu trockiego".

Sądy apelacyjne składają się z 5 sędziów z wyboru właścicieli nieruchomości miejskich tegoż okręgu. Sądzić mają sprawy do 3.000 złp. lub trzech tygodni więzienia, tudzież odwołania od sądów magistrackich; te obydwa rodzaje spraw nie mogą już korzystać z apelacji wyższej. Sprawy ponad 3.000 złp. lub trzy tygodnie więzienia mogą mieć jeszcze apelację do sądów królewskich zadwornych. W sprawach o gardło lub wieczne więzienie musi być wyrok sądu apelacyjnego jeszcze zatwierdzony przez sąd assesorski. Skargi o nadużycia urzędników miejskich i o dochody miejskie należeć mają do sądów zadwornych.

Na końcu tejże ustawy dodano: "Miasta, że podlegać będą komisji policji w rzeczach wewnętrznego rządu i dochodów ogólnych miejskich, ostrzegamy".

Reformie administracji miejskiej poświęcona jest specjalnie ustawa Sejmu Wielkiego Nr. 337 z dnia 17 czerwca 1791 p. t. "Urządzenie wewnętrzne miast wolnych Rzpltej w Koronie i w Wielkiem Ks. Litewskiem" Każde miasto ma utrzymywać dwie księgi ludności: posesyonatów i nieposesyonatów. W zgromadzeniu "ludu miejskiego" na ratuszu mają głos tylko posesyonaci (właściciele nieruchomości). Zgromadzeń takich może być po kilka w jednem mieście. Pozostaje to w związku z podziałem miast na "cyrkuły", a mianowicie:

"Miasta od kilkudziesiąt aż do 500 kilkudziesiąt posesyonatów mające, składać będą tylko jedno zgromadzenie. Mające zaś od 600 aż do 1.000 posesyonatów, dzielić się będą na dwa zgromadzenia; od tysiąca aż do 1.500 dzielić się będą na trzy zgromadzenia -, i tak dalej powiększając się nową liczbą 500 posesyonatów, rozdzielać się będą na więcej zgromadzeń, tak dalece, żeby w jednem zgromadzeniu nie było mniej nad 300, ani więcej nad 500 kilkadziesiąt posesyonatów". Podział administracyjny miasta zawisł tedy od ilości domów.

"Każda część miasta, składająca osobne zgromadzenie, nazywać się będzie cyrkułem, i znaczyć w ogóle miast wszystkich tyle, ile znaczy jedno w szczególności miasto cyrkułów nie mające; względem zaś ogółu tego miasta, którego jest częścią, znaczyć będzie część jego nieoddzielną, jedno ciało składającą. Każdy cyrkuł, oraz miasto mające tylko jedno zgromadzenie, dzielić się będzie na dozory, A każdy dozór nie może mieć mniej nad sto, ani więcej nad dwieście posesyonatów".

Zgromadzenia ludowe dokonują "elekcyj", które są dwojakie: "jedne miejscowe, drugie wydziałowe". Miasta stanowiące jeden tylko cyrkuł wybierają wójta i czterech radnych do magistratu; burmistrza i czterech sędziów do sądu miejscowego; czterech ławników; jednego kasjera; wreszcie deputatów na zgromadzenia wydziałowe. Gdzie są cyrkuły, tam każdy cyrkuł wybiera osobno wójta i sześciu ławników, burmistrza i czterech sędziów do sądu cyrkularnego, "piętnastu gminnych, a to jedynie tylko na następujące zgromadzenie miejscowe ogólne", tudzież deputatów na zgromadzenie wydziałowe. "Gminni" z cyrkułów zebrawszy się razem stanowią "elekcję miejscową ogólną" i wybierają: "Jednego prezydenta i jednego vice-prezydenta; radnych do magistratu w liczbie, jaka przypadnie, licząc po trzech względem każdego cyrkułu w miastach mających najwięcej trzy cyrkuły; po dwóch zaś w miastach, które mają więcej jak trzy cyrkuły" - i jednego kasjera. Wybory dokonywane bezpośrednio przez posesyonatów odbywają się co dwa lata, dnia 7 kwietnia; wybory dokonywane pośrednio, przez t. zw. gminnych (a więc wybory pośrednie dwustopniowe) także co dwa lata dnia 14 kwietnia; będą się więc schodzić z reguły z rokiem obrad sejmów walnych zwyczajnych.

Oprócz tego są zgromadzenia wydziałowe, złożone z deputatów. Miasta poniżej setki posesyonatów wybierają na zebraniach "ludu miejskiego" (dawniejsze "pospólstwo") jednego deputata; do 300 posesyonatów dwóch; do 600 posesyonatów trzech deputatów. "Gdyby które miasto do tej wielkości przyszło, żeby więcej nad 9 składało cyrkułów, tedy za przybyciem dziesiątego cyrkułu straci po jednym deputacie z każdego cyrkułu; za przybyciem jedenastego cyrkułu straci po dwóch deputatów; poczem, choćby więcej cyrkułów przybywało, każdy z nich nie może mieć więcej, jak jednego deputata".

Zjazdy deputatów na zgromadzenie wydziałowe odbywają się w mieście, będącem siedzibą sądu apelacyjnego. Zjazd taki wybiera: plenipotenta jednego na sejm; pięciu sędziów apelacyjnych i tyluż zastępców; po trzech komisarzy do każdej komisji w obrębie swego "wydziału". Wybory odbywają się co dwa lata, w latach sejmów zwyczajnych, dnia 9 maja.

Druga kompetencja zgromadzeń "ludu miejskiego" polega na prawie uchwalania lokalnych podatków miejskich, t. zw. składki. Kiedy zajdzie potrzeba opodatkowania się, magistrat da znać komisji policji, która musi wyrazić swą zgodę - poczem dopiero można zażądać uchwały "zgromadzenia ludu". Regulamin takiego zebrania opracowany jest szczegółowo, a z którego notujemy tylko tę szczególną okoliczność, że w tych sprawach dokonują się uchwały nie przez powszechne głosowanie posesyonatów, lecz pośrednio, przez wybór gminnych "do tego jedynie przypadku", którzy zadecydują większością głosów.

W opodatkowaniu nieposesyonaci i posesyonaci są równi. "Składki wszelkie, bądź w pieniądzach, bądź w robociznach uchwalane będą tak na posesyonatów, jako i nieposesyonatów z miasta użytkujących, nikogo nie wyłączając, i nie uważając na jakiekolwiek libertacje".

Plenipotenci sejmowi zdają sprawę po sejmie na zgromadzeniach ludowych.

"Ogólne prawidła względem urzędów miejskich" zastrzegają, że nie mogą zasiadać równocześnie w jednym urzędzie ojciec ze synem, teść z zięciem, ani dwaj bracia rodzeni. "Miarę zapłaty" urzędnikom układa magistrat, ale policja musi to zatwierdzić.

W tejże ustawie opisane są w dalszym ciągu szczegółowo "skład, obowiązki i władza urzędów w miastach nie mających cyrkułów" (o magistracie, sądzie i ławnikach, tudzież o kasjerze); "skład, obowiązki i władza urzędów cyrkułowych"; "skład, władza i obowiązki urzędów miejscowych ogólnych w miastach podzielonych na cyrkuły"; w końcu osobny tytuł o urzędach wydziałowych, obejmujących miasta danej apelacji i o stosunku tego sądu do asesorskiego.

Tegoż dnia obwieszczono "Ostrzeżenie względem egzekucji prawa o miastach naszych, dawniej królewskich, a teraz wolnych Rzpltej". Jestto 338 ustawa sejmu Wielkiego. Nakazano pierwsze elekcje urzędów miejskich zaraz na dzień l sierpnia 1791, gdzie urzędów takich niema; a gdzie są, tam działalność ich ma się kończyć do najbliższej daty elekcji wynikającej z poprzedniej ustawy. Do komisji policyjnych prowincjonalnych mają wejść zaraz delegaci miast, a mianowicie po dwóch z każdej prowincji: z Małopolski, Wielkopolski i Litwy - a potem już komisja policji zajmie się szczegółowem wykonaniem wszelkich uchwał w sprawach miejskich.

Potem następowały jeszcze dalsze ustawy miast tyczące, jako to: Nr 347 z 29 września 1791 "Urządzenie sądów miejskich i asesorji" obejmuje 12 bitych stronic druku; ktoby chciał, może więc zapoznać się tam ze wszelkimi szczegółami tej kwestji.

Ustawą Nr 487 wyznaczono plenipotentom miejskim w komisjach policji, skarbowej i asesorji po 10,000 złp. na równi z wszystkimi innymi komisarzami. Potem ustawa Nr 486 zawiera "deklarację względem miast kurlandzkich" - w ostatnim już dniu sejmowania, 27 maja 1792; tegoż dnia został sejm odroczony, "limitowany", z powodu wojny, wszczętej przez Targowicę.

Tu koniec dziejów administracji polskiej, naprawdę polskiej. Zaczynają się dzieje administracji niepolskiej w Polsce; chociaż bowiem niebawem po trzecim rozbiorze państwowość polska miała zostać wskrzeszoną w Księstwie Warszawskiem (1807 - 1812) i w Królestwie Kongresowem (1815-1831), jednakże tradycji Trzeciego Maja nie wskrzeszano, nie nawiązywano do ustanowionej przez sejm Wielki administracji, lecz wprowadzano całkiem odmienną, opartą na francuskich wzorach.

Ale dobrodziejstwem niemal były systemy francuskie w porównaniu z administracją rosyjską, pruską i austrjacką! Było to kaleczenie organizmu. Tem nie będziemy się zajmować bliżej, tylko Księstwu i Kongresówce poświęcimy więcej uwagi, jako państwowościom polskim - a zwłaszcza, że z dawnych wzorów francuskich niejedno się przyjęło tak dalece, iż zrosło się rzeczywiście z tradycjami polskiemi.

  NA POCZĄTEK ROZDZIAŁU  
POWRÓT NA STRONĘ GŁÓWNĄ POWRÓT DO MENU Biblioteka wirtualna Spis treści