Feliks Koneczny - "Dzieje administracji w Polsce w zarysie"

Podczas i skutkiem wojen napoleońskich powstaje z części ziem polskich w r. 1807 Księstwo Warszawskie, łączące bądźcobądź przynajmniej Poznań z Warszawą, a od roku 1809 także Kraków, lecz nie posiadające dostępu do morza. Aż do odwrotu Napoleona z Moskwy w r. 1812 obywatele dokazywali prawdziwie cudów ofiarności, żeby utrzymać ten twór państwowy, w nadzieji, że stanie się on z czasem trzonem, około którego danem będzie zgrupować się wszystkim ziemiom polskim. Nigdy może nie złożyli Polacy tylu dowodów patryotyzmu, jak w owych latach. Ale byt Księstwa związany był z tryumfami Napoleona; wraz z jego upadkiem nastąpił rozbiór Księstwa pomiędzy trzy państwa zaborcze.

Konstytucja Księstwa Warszawskiego ułożona była pod przeważnym wpływem kancelarji politycznej Napoleona, z niedostatecznem uwzględnieniem stosunków polskich. Nadaną została oficjalnie przez Napoleona w Dreźnie dnia 22 lipca 1807 roku, bo tam nadawał Napoleon równocześnie Księstwo Warszawskie królowi saskiemu.

Każdemu mieszkańcowi przyznawała konstytucja ta wolność osobistą, równość wobec prawa ze wszystkimi innymi, i wolność sumienia. W prawach politycznych równości jednak nie wprowadzano. Zatrzymano uprzywilejowanie szlachty, i to w takim stopniu, iż konstytucja warszawska była cofnięciem się wobec tradycyj Trzeciego Maja. Rzekoma równość ograniczała się w praktyce do równości wobec prawa sądowego.

Ogromnego dokonano cofnięcia się wobec polskiego ustroju parlamentarnego. Sejm zbierać się miał tylko co dwa lata, i to zaledwie na dwa tygodnie. Nie przyznano mu prawa inicjatywy; posłowie nie mogli występować z własnymi projektami do praw, lecz tylko czekali na projekty rządowe. Ustawodawstwo (a zatem i administracja) nie od sejmu tedy zależało, lecz od rządu. Rząd nie był wykonawcą uchwał sejmowych, lecz sam był ustawodawcą i wykonawcą, a sejm zeszedł do roli figuranta. Obrady sejmowe ograniczone też były do spraw skarbowych, tudzież do ewentualnych zmian w prawie sądowem, cywilnem i karnem. A prawo sądowe nie było polskie! Kodeks kryminalny, zostawiono pruski, za czasów pruskiej okupacji na Mazowszu i Wielkopolsce obowiązujący 1795- 1807, a do spraw cywilnych wprowadzono kodeks francuski, t. zw. Kodeks Napoleona, pod wielu względami nader cenny, ale do stosunków polskich nie ze wszystkiem stosowny.

Sejm składał się z Senatu i Izby poselskiej, w czem uwzględniono tradycję sejmu walnego. Do senatu powołano biskupów, wojewodów i kasztelanów, po sześciu każdego rodzaju tych dostojników. Od r. 1809, kiedy granice Księstwa doznały powiększenia przez przyłączenie Krakowa i zachodniej części t. zw. Galicji, przybyło jeszcze 12 senatorów. Nadto Książę Warszawski (zwano go królem, bo był królem saskim) mógł powołać drugie tyle osób świeckich do senatu. Skład senatu zależał tedy od woli panującego, senatorowie nie byli bynajmniej przedstawicielami społeczeństwa.

Księstwo podzielone było na 60 powiatów - od roku 1809 na 100 - a każdy powiat wybierał na sejmiku jednego posła szlacheckiego. Choćby kto posiadał najrozleglejsze dobra ziemskie w powiecie, jeżeli nie był pochodzenia szlacheckiego, do tych wyborów nie należał.

Nieszlachta wybierała "deputowanych" według okręgów gminnych. Było ich z początku 40, potem 66, a każdy wybierał jednego reprezentanta. Na posła wolno było wybrać tylko szlachcica, ale szlachcic mógł się ubiegać także o wybór na deputowanego od gmin. Okręg gminny obejmował po jednym lub po dwa powiaty, mieszcząc w sobie miasta i wsie - z wyjątkiem jednak Warszawy, Poznania, Torunia i Kalisza, które to miasta stanowiły oddzielne okręgi; sama zaś Warszawa aż 8 okręgów (ośmiu więc wybierała deputatów). Wyborcą w okręgach zostawał właściciel nieruchomości, kupiec i rzemieślnik znaczniejszy (trzeba było posiadać towaru za przynajmniej 10,000 złp.), wojskowi i b. wojskowi poza miejscem swej załogi, księża parafjalni i osoby o wyższem wykształceniu, którym władze lokalne prawo wyborcze przyznają. Senat posiadał prawo kontrolowania spisów wyborców. Sejmiki i "zgromadzenia gminne" nie mogły zajmować się niczem więcej, tylko wyborami.

Ze szczególną dokładnością opracowany był regulamin wyborów. Marszałkowie sejmików i "obywatele prezydujący" zgromadzeń gminnych nie pochodzili z wyboru; mianował ich rząd (mówiło się; "król"). Przewodniczący zebrania przyzywał do swego boku dwóch "asesorów" i sekretarza. Jeżeli zachodziły wątpliwości, czy kto z obecnych posiada prawo uczestnictwa, prezydjum przybierało do swego grona jeszcze dwóch z pośród zgromadzonych. Ciekawa rzecz, że regulamin starał się uniknąć głosowania podczas wyborów, a wykluczał bezwarunkowo głosowanie jawne. Wybór odbywał się przez aklamację, ale jeżeli choć jeden z zebranych tego zażądał, odbywało się głosowanie tajne za pomocą gałek, za lub przeciw kandydatowi; jeżeli przepadł w takiem głosowaniu, próbowano wybrać innego przez aklamację i t. d. Wyboru dokonywano większością głosów. Prawo bierne przysługiwało tylko umiejącym czytać i pisać, po skończonym 24 roku życia. Nie posiadali biernego prawa wyborczego księża parafjalni, wojskowi pozostający w służbie czynnej i urzędnicy publiczni. Mandat trwał lat dziewięć, lecz w ten sposób, iżby co trzy lata ustępowała trzecia część posłów i deputowanych. Po pewnym czasie miały się tedy odbywać co trzy lata wybory w jednej trzeciej części powiatów i okręgów gminnych. Chodziło o utrzymanie ciągłości sejmu.

Tak marszałka Izby poselskiej, jako też prezesa senatu mianował "król", a nadto też sekretarza senatu; w Izbie powoływał sekretarza marszałek według swego uznania. Marszałek sejmowy posiadał władzę dyskrecjonalną, wobec której wolność głosu przestawała istnieć; mógł bowiem z własnej woli przerwać, a nawet zamknąć całkiem dyskusję, kiedy mu się podobało. Skoro zaś marszałek z nominacji rządowej był mężem zaufania rządu, a zatem rząd kierował faktycznie dyskusją, a niemiłą sobie nie dopuszczał wogóle do głosu.

Po uchwaleniu projektu rządowego przez Izbę poselską zastanawiał się senat, czy nie dopuszczono się w Izbie jakiego uchybienia formalnego przy powzięciu uchwały; obok tego jednak miał prawo odrzucić uchwałę, jeżeli uznawał ją za przeciwną konstytucji lub wogóle za niebezpieczną dla kraju - czyli po prostu jeżeli jej sobie rząd nie życzył. Jeżeli jednak rząd sam pragnął pewnej uchwały, król mógł ją zatwierdzić i obwieścić jako prawo obowiązujące nawet w takim razie, gdyby senat dopatrzył się uchybień formalnych. Mógł też król w takim wypadku powiększyć skład senatu, mianując do niego nowych członków świeckich aż do ogólnej liczby senatorów 50 osób.

Dyskusja i głosowanie w Izbie były jakby czczemi formalnościami. Izba wybierała na początku sesji trzy komisje w tajnem głosowaniu, a mianowicie komisję do spraw skarbowych, do prawa cywilnego, do karnego, każda po pięciu członków. Projekt rządowy szedł do komisji, a potem dopiero do Izby pełnej, żeby... głosować. Przemawiać mieli prawo tylko członkowie rządu! Projekt miał być załatwiony w głosowaniu tego samego dnia, kiedy go wniesiono do Izby. Głosowanie tajne, gałkami. Ani też rugi poselskie do Izby nie należały; trudnił się tem senat.

W zasadzie tedy nie było całkiem dyskusji w tych "sejmach". Istotnie, konstytucja dyskusji nie dopuszczała, ale posłowie poradzili sobie. Jakżeż można było robić z posłów niemych figurantów w państwie, posiadającem tradycje parlamentarne od XV wieku! Ani nawet mianowany przez rząd marszałek do tego się użyć nie dał. Obmyślono tedy sposób taki, że odbywano posiedzenia dwojakie: oficjalne i nieoficjalne; tamte według regulaminu konstytucji napoleońskiej, te zaś według tradycji sejmowania polskiego, a tylko powzięcie uchwały i głosowanie odkładano do sesji oficjalnej. Źle było, stanowczo źle, że sami posłowie zaczynali od obchodzenia prawa; aleć to są nieuchronne skutki prawa narzuconego, które nie wyrosło na gruncie i nie jest dostosowane do kraju i społeczeństwa. Tylko społeczeństwo samo potrafi wytwarzać prawa dla siebie stosowne. Dobre prawa muszą pochodzić z wewnątrz społeczeństwa, a nie z zewnątrz.

Dwa razy tylko sejmowało Księstwo Warszawskie: w roku 1809 i 1811. W roku 1812 zwołano sesję nadzwyczajną z powodu wypadków wojennych.

Nie zajmujemy się tu ustrojem społecznym, lecz dla przykładu, co znaczy prawodawstwo niestosowne, przytoczymy, co się stało z kwestją włościańską. Konstytucja usamowolnila chłopów, lecz, nie troszcząc się o tradycje robót rozpoczętych około usamowolnienia ludu wiejskiego za czasu Sejmu Wielkiego, nie ustanowiła czynszów, ani też własności im nie nadawała; kto chciał korzystać z gruntu, musiał nadal spełniać obowiązki pańszczyźniane. Wolność polegała na tem, że wolno było grunt opuścić, ażeby... przymierać głodem na wędrówce po kraju wyniszczonym wojnami. Nastała też istna wędrówka, bezcelowa, próźniacza, demoralizująca, a rolnictwo podupadało coraz bardziej; chłop zaś jak nic przedtem nie posiadał gruntu, tak też pozostał bezziemnym. (Jeżeli posiadał własną chatę, należał do zgromadzeń gminnych).

Rząd stanowiła Rada Stanu, instytucja naśladowana z francuskich stosunków. Prezesa tej Rady mianował król; sam król miał jej wprawdzie przewodniczyć, ale ponieważ przebywał stale w Dreźnie, potrzebował więc wyręczyciela w Warszawie. Do Rady należeli ministrowie, sekretarz i referendarze, jako pomocnicy ministrów, tudzież osoby do Rady powołane obok ministrów, a bez ministerskich urzędowych obowiązków. Ministrowie i sześciu radców stanu zasiadali w Izbie poselskiej, razem osób 13. Cała Rada liczyła po przyłączeniu Galicji zachodniej 20 prócz referendarzy (prezes ministrów, 6 ministrów, sekretarz i 12 innych; referendarzy bywało ośmiu od roku 1808). W roku 1810 podzielono Radę Stanu na cztery "sekcje": sprawiedliwości, spraw wewnętrznych i obrządków religijnych, wojny, finansów i skarbu; sprawy policyjne poprzyłączano najrozmaiciej do rozmaitych sekcyj, jak nasuwał się w czem bliższy związek z którą z nich; nadto utworzono dwie komisje dla przygotowywania spraw, dla studjów wstępnych: komisję do spraw ustawodawczych i administracyjnych i drugą dla sądowych (ta zwała się urzędowo "komisją dla podań i instrukcyj").

Zakres władzy Rady Stanu rozszerzano coraz bardziej. Od początku należało do niej wygotowywanie projektów dla sejmu, a zatem przy niej było prawo inicjatywy ustawodawczej, t.j. w tych nielicznych sprawach, które należały do kompetencji głosowania w sejmie; ale o wiele więcej materyj nie należało wcale do sejmu, a wszystko, co wymagało obmyślenia nowej ustawy, nowych przepisów, należało do Rady Stanu, z tą różnicą, że nie sejmowi przedkładano te projekty, lecz wprost samemu "królowi" do zatwierdzenia; stanowiła więc ta Rada w znacznej części władzę prawodawczą państwa. Była to tedy jakby jakaś oligarchja z nominacji monarszej.

Rozstrzygała Rada Stanu wszelkie spory i wątpliwości konstytucyjne, o granice kompetencyj pomiędzy urzędami, pomiędzy sądownictwem a administracją; sama tworzyła sąd administracyjny drugiej instancji i najwyższy sąd kasacyjny w toku sądownictwa zwykłego; sąd nad urzędnikami z powodu spraw z urzędowaniem związanych także do niej należał. Od r. 1807 miała sobie przekazane budżetowanie i zawiadowstwo najwyższe królewszczyzn, rozkład podatków na ryczałty departamentowe (okręgowe). Od roku 1808 każde ministerstwo obowiązane było przedstawiać Radzie co kwartał rachunki i raporty o toku prac i zarządzeń, tak, iżby z raportów tych wynikał obraz stanu całego kraju w danej chwili. Posiadła tedy Rada Stanu kontrolę nad wszystkiem w państwie; administracja cała była faktycznie jej podległą. Postanowienia Rady wymagały atoli zawsze zatwierdzenia przez monarchę.

Administracja była w tem państwie polskiem... francuska. Nic a nic z tradycji tak obfitującego w prace celne a celowe okresu poprzedniego, od reform Czartoryskich do Trzeciego Maja! Ani śladu jakiegoś ciągu dalszego pracy nad rozwojem administracji polskiej, przerwanej przez Targowicę. Wszystko miało być jak we Francji! A systemy polski i francuski były wręcz przeciwne: Polska była administrowana decentralistycznie, Francja od wielkiej rewolucji nadzwyczaj centralistycznie.

Było sześć ministerstw: sprawiedliwości, spraw wewnętrznych ("i czci religijnych", dosłowne tłumaczenie francuskiego: "des cultes"), wojny, "przychodów i skarbu", policji i minister dworu królewskiego (który przebywał przy królu, a więc więcej w Dreźnie, niż w Warszawie). Ministrowie odpowiedzialni byli przed Radą Stanu i monarchą, ale nie przed sejmem; tylko Rada Stanu mogła występować z wnioskiem do króla o pociągnięcie ministra do odpowiedzialności. Każdemu ministrowi podlegali bezpośrednio konsyljarze ministerjalni (radcy) i audytorzy, którzy byli bezpłatnymi praktykantami na wyższe stanowiska administracyjne. Kancelarją właściwą kierował sekretarz generalny każdego ministerstwa. Potem powstała jeszcze Izba edukacyjna do spraw oświaty, a w r. 1810 osobno "dyrekcja dóbr i lasów narodowych", po prostu: królewszczyzn, która atoli podległą była ministrowi spraw wewnętrznych. Przy ministerstwie tem utworzono w r. 1809 jeszcze Radę lekarską i Radę handlową.

Szczególna rzecz, że konstytucja, układana sztucznie, a więc teoretycznie z góry rozważana, nie ustanawiała urzędu do kontroli finansów publicznych; dopiero w r. 1808 utworzono Izbę obrachunkową.

Księstwo Warszawskie dzieliło się na sześć, a od r. 1809 na dziesięć departamentów (nazwa czysto francuska): poznański, kaliski, bydgoski, warszawski, płocki, łomżyński, krakowski, radomski, lubelski, siedlecki. Departament dzielił się na powiaty, o rozmaitej ich ilości, stosownie do obszaru i zaludnienia. Naczelnikiem departamentu prefekt, a powiatu podprefekt. Administracja i policja do nich należą. Przy prefekturze urzędowali radcy prefektury, fizyk departamentowy, komisarz policji, adjunkt (urzędnik pomocniczy) i intendant. W każdym departamencie była dyrekcja skarbowa, która choć podlegała ministrowi "przychodów i skarbu", jednakowoż pozostawała zarazem pod bezpośrednim nadzorem prefekta. W takiej dyrekcji urzędowali: inspektor podatkowy, poborca, kontroler, sekretarz. Ale przy prefekcie był tylko zwierzchni nadzór nad departamentem, a kancelarja jego raczej biurem sprawującem kontrolę; właściwe wykonywanie władzy spadało na podprefektów, którzy też mieli do czynienia bezpośrednio z administracją lokalną.

Lokalna administracja - to właściwe administracji tętno - obmyślona było szczegółowo, inaczej po miastach, inaczej po wsiach. Wszędzie czynnymi byli urzędnicy rządowi, z nominacji, odpowiedzialni przed podprefektami. W Warszawie, w Poznaniu, Kaliszu i Toruniu mianował rząd "prezydentów municypalnych" (żywcem z francuskiego), w mniejszych miastach burmistrzów, a po wsiach wójtów, których władza rozciągała się na kilka wsi sąsiednich. Tkwią w tem zawiązki t. zw. gminy zbiorowej. Miasta miały nadto "ławy", złożone z jednego do pięciu ławników do pomocy prezydentom i burmistrzom. W każdem mieście urzędował przynajmniej jeden intendent policji; w Warszawie był osobny urząd przezydenta policji. Zastępcami wójtów po wsiach poszczególnych byli sołtysi, mianowani przez wójta, a potwierdzani przez prefekta (jakto nazwy urzędów zmieniają znaczenie)! Prezydent, burmistrz, wójt obwieszczał zarządzenia rządowe i dbał o ich wykonywanie; kierował sprawami bezpieczeństwa publicznego (prócz Warszawy), sprawował nadzór nad własnością państwa, nad rozkładem i poborem podatków, obowiązany dopomagać w tem urzędnikom podatkowym.

Po raz pierwszy powstawała w Księstwie Warszawskiem polska warstwa zawodowych urzędników, czyli biurokracja; od ministra do sołtysa, wszystko sami urzędnicy, wszyscy z nominacji i same figury rządowe. O tem rozmaicie można sądzić; ale dobrze się stało, że Księstwo Warszawskie wymagało od swych urzędników pewnych kwalifikacyj, które określono w roku 1808. W każdym departamencie istniała specjalna komisja egzaminacyjna, a do urzędów wyższych komisja najwyższa egzaminacyjna w Warszawie. Trzeba było po zdaniu egzaminu w departamencie odbyć jeszcze roczną przynajmniej praktykę, żeby być dopuszczonym do egzaminu przed komisją najwyższą. Niebawem utrudniono to wielce: założono osobną szkołę administracyjną (przy istniejącej od roku 1808 szkole prawa w Warszawie) i tam należało zdać egzamin, ażeby po sześciu dopiero latach urzędowania mieć prawo zgłoszenia się do egzaminu wyższego.

Obok każdego prefekta istniała Rada prefekturalna, złożona z dwóch do pięciu członków, także przez rząd mianowanych; zwano ich radcami prefektury. Byli to więc także urzędnicy, ale urzędujący kollegjalnie, wszyscy razem na wspólnem posiedzeniu decydujący przez głosowanie. Działalność ich i kompetencję rozszerzano ogromnie. Pod koniec Księstwa, w roku 1811 taki był zakres tych Rad:

"Rozsądzanie sporów, które nie podpadały pod sądy zwyczajne, jako to spory w sprawie dróg publicznych, spławów, kanałów i mostów; sprawy o pretensje przeciw państwu za nieruchomości, zabrane na potrzebę publiczną; spory między rządem a dzierżawcami dóbr narodowych i przedsiębiorcami robót publicznych lub wogóle osobami prywatnemi, powstałe z kontraktów zawieranych z rządem; lub spory między tymi przedsiębiorcami a osobami prywatnemi, o ile chodziło o krzywdy osób prywatnych z winy przedsiębiorców przy robotach wynikłe. Rady prefekturalne częściowo więc rozstrzygały takie sprawy, które powinnyby należeć do sądów zwyczajnych, częściowo zaś miały charakter sądów administracyjnych, nie rozwiniętych jeszcze pełniej. W łączności z tą działalnością Rady pozostawał jej udział w licytacji majątku publicznego. Spory załatwiały Rady prefekturalne, jako pierwsza i ostatnia instancja, jeźli chodziło o przedmiot sporu wartości do tysiąca złp.; w większych można było wnosić apelację do Rady Stanu. Obok tych spraw należały do Rad prefekturalnych inne, a to w zastępstwie w pewnych wypadkach Rad departamentowych; załatwiały mianowicie Rady prośby osób prywatnych o ulżenie w ciężarach publicznych z powodu wypadków nadzwyczajnych, o ile te wypadki zaszły już po uskutecznieniu rozkładu ciężarów, który należał do kompetencji Rad departamentowych, powiatowych i gminnych; oraz rozkładały ciężary takie w wypadkach nagłych; w tym jednak wypadku prefekt powinien był bez zwłoki zwołać Radę departamentową. - W jednym wypadku były Rady zwierzchnią władzą w stosunku do gmin: do nich należało dozwalanie gminom na ich wniosek sprzedaży lub zamiany własności gminnej. Wreszcie Rada przez jednego z członków brała udział przy dokonywaniu rewizji, niejako więc czuwała nad legalnością jej przeprowadzenia".6

A gdzież udział społeczeństwa w rządach? gdzież samorząd? Francuski system administracji niewiele tego dopuszcza.

Zgromadzenia gminne wybierały Rady municypalne, które miały dopomagać w zarządzie miast; a zatem cały okręg, złożony z miast i wsi, miał wybierać władzę wyłącznie miejską. Powstał ten przepis prawdopopobnie przez niedopatrzenie, skutkiem pospiesznego układania konstytucji. Miasta liczące do 2.500 ludności miała otrzymać rady municypalne złożone z 10 członków, do 5.000 z członków 20, a większe z 30. Urządzono też aż dopiero w r. 1809 pierwsze cztery takie rady, i to tylko w owych czterech większych miastach, które stanowiły same dla siebie osobne okręgi zgromadzeń gminnych: Warszawa, Poznań, Toruń, Kalisz - bo tam wsie okoliczne nie były okręgowo z miastem połączone.

W innych miastach postąpiono według wydanych w r. 1809 umyślnych dla nich nowych przepisów, a które zniosły nawet tę odrobinę samorządu, jaka zdawała się mieścić w konstytucji. Właściciele nieruchomości wybierali po miastach kandydatów do rady municypalnej - z pośród których prefekt mianował rady miejskie złożone z 3-10 członków, stosownie do wielkości miasta. Rady te zbierały się na trzy sesje w roku, za każdym razem nie na dłużej, jak na sześć dni, a porządek dzienny obrad otrzymywały z prefektury. Był to więc organ doradczy, po części kontrolujący. Rady miejskie zajmowały się porządkiem w mieście (bruki, mostki) i szkółkami początkowemi. Na koszta nakładano podatki lokalne, zwane "składką miejscową". Wykonawcą uchwał był urzędnik rządowy, burmistrz czy wójt; on skupiał we swem ręku zarząd majątku gminy i dochodów. Rada miała kontrolować jego rachunki i wnosić na niego zażalenia do prefekta.

O ile dochód miasta przenosił kwotę 500 złp. rocznie, należało budżet miejski przedstawić do zatwierdzenia aż ministrowi; tylko maleńkie budżety poniżej tej kwoty mogły były poprzestać na zatwierdzaniu przez prefekta - ale ani grosza nie mogła Rada miejska wydać bez zatwierdzenia przez władzę rządową. Gdyby się wydarzyła nagle potrzeba uczynienia jakiegoś wydatku, który nie dał się przewidzieć i nie był wstawiony w budżet, trzeba było osobnego zezwolenia prefekta, względnie ministra. Rada prefekturalna musiała audzielić zezwolenia na zmianę w stanie posiadania własności gminnej, a nawet na wytoczenie procesu z powodu takiej sprawy. Niema więc co mówić o samorządzie gminnym.

Cały samorząd polegał na tem, że wolno było radom miejskim wyrażać opinje co do poprawy administracji lokalnej; nadto ryczałt podatkowy, wyznaczany na gminę przez władzę rządową, rady rozkładały na członków gminy. Zresztą po wsiach nigdy rad gminnych nie wprowadzono.

W sprawach przemysłu i handlu zaprowadzono w dziesięciu większych miastach Rady handlowe, złożone z 4-8 członków, mianowanych przez prezydentów i burmistrzów z miejscowych kupców, rękodzielników i przemysłowców. Nie wystarczała ta nominacja; musiało jeszcze nastąpić potwierdzenie przez ministra spraw wewnętrznych. Rady te posiadały prawo kooptacji; nowi członkowie musieli jednak także czekać, aż ich rząd zatwierdzi.

Dekret królewski utworzył w r. 1809 Rady departamentowe i powiatowe, z kompetencją podobną w obrębie powiatu i departamentu, jak tamte w obrębie miasta; za czynnik samorządny także ich uważać niesposób. Sejmiki wybierały 32-48 radców, z których rząd mianował połowę do Rady; na powiatowe wypadało po 2-6 radców powiatowych. Do tych rad można było wybierać na sejmikach również nieszlachtę, ale wyborcami byli sami szlachcice, boć nieszlachcic do sejmiku nie należał. Znamienne wielce, że duchowieństwo było wykluczone od udziału w radach; była to pozostałość rewolucji francuskiej, a Polacy musieli się do tego dostosować. Rady departamentowe i powiatowe urzędowały przez cztery lata, tak atoli, ażeby co dwa lata połowa ustępowała. Zbierały się raz w roku na sesję dwutygodniową w departamencie, dziesięciodniową w powiecie. W razie potrzeby mógł był minister (względnie prefekt) zwołać sesję nadzwyczajną. W departamentach przyłączonych po wojnie z Austrją w r. 1809 rad powiatowych całkiem nie wprowadzono.

W roku 1812 obostrzono wielce przysługujące radom prawo wyrażania opinji co do poprawy administracji; opisano i okręcono to takiemi zastrzeżeniami, iż korzystać z tego prawa znaczyło tyle, co narażać się rządowi.

Rady departamentowe i powiatowe posiadały jednak wielką powagę u mieszkańców i każdy starał się pozostawać w jak najlepszych stosunkach z ich członkami. Powód był prosty: bo Rady te miały prawo sięgać do mieszka obywatela, i sięgały tak głęboko, jak uważały za stosowne. Rozkład podatków, uchwalonych przez sejm, odbywał się bowiem w ten sposób, że rząd rozkładał całą sumę na departamenty; rady departamentowe na powiaty, a rady powiatowe na gminy, względnie (po wsiach) wprost na jednostki, oznaczywszy wpierw, ile z ryczałtu ma przypaść na dwory, ile na plebanje, na miasta i wsie (gromady). Sejm nie uchwalał tedy, ile ma się płacić od pewnego stanu majątkowego czy zarobkowego, lecz uchwalał, ile podatku ma zapłacić całe Księstwo, a Rady rozdzielały tę kwotę lokalnie. Stąd stawały się władcami mieszków mieszkańców swych okręgów. Rady powiatowe miały prawo przyznawania ulg podatkowych, co tedy tem bardziej zwiększało ich znaczenie w oczach ludności.

Konstytucja Księstwa poręczała sądom niezawisłość od władz rządowych, skoro ktoś raz został sędzią mianowanym. Wszyscy sędziowie pochodzili wprawdzie z nominacji rządowej, ale byli mianowani dożywotnio. Sędziego mogła usunąć z urzędu tylko Rada Stanu, przeprowadziwszy dochodzenie o niewłaściwe sprawowanie urzędu sądziowskiego. Sądownictwo urządzono według francuskich wzorów. Sądy pierwszej instancji, t. zw. sądy pokoju, posiadały sędziów w taki sposób, że sejmiki wybierały na każde takie stanowisko trzech kandydatów, z których jednego rząd mianował i to nie dożywotnio, lecz tylko na sześć lat; usunąć go można było jednak także tylko w razie procesu o nadużycie władzy, przeprowadzonego przed Radą Stanu. Ale podsędek i pisarz przy sędzi pokoju byli mianowani dożywotnio. Sąd pokoju był w każdym powiecie. Zadaniem tego sądu, żeby starać się o pojednawcze dobrowolne załatwienie sprawy, więc o pogodzenie stron; kto nie poddał się choćby na próbę ugodzie, jaką w danym razie zaproponował sędzia pokoju, nie miał prawa wniesienia potem formalnej skargi w tejże sprawie. Był to przymus ugody na próbę. Nadto należały do sędziego pokoju sprawy niesporne, opiekuńcze i familijne. Wydział sporny sądu pokoju prowadził z reguły podsędek. W sporach do 80 złp. nie było apelacji; do 160 złp. ograniczoną była wogóle kompetencja tych sądów.

W każdym departamencie istniał sąd, "trybunał pierwszej instancji" (jakaż radykalna zmiana znaczenia wyrazu). Stanowił instancję pierwszą do spraw cywilnych powyżej 1.600 złp., ostatnią poniżej tej kwoty, a drugą do spraw odwołujących się ze sądów pokoju. Były to sądy holegjalne; sądziło zawsze po trzech sędziów. Urządzenie tych sądów naśladowane było niewolniczo z ustawy o trybunałach francuskich z roku 1808; przedtem sądownictwo w Księstwie zorganizowane nie zostało. Przy trybunałach tych ustanowiono księgi hypoteczne, prowadzone przez "konserwatorów hypoteki".

W Warszawie ustanowiono sąd apelacyjny dla całego Księstwa; sądziło w nim każdą sprawę pięciu sędziów.

Sądy pokoju posiadały także jurysdykcję karną. Do spraw najdrobniejszych był przy sądzie pokoju "wydział policyjny", kierowany przez podsędka. W Warszawie utworzono do spraw karnych osobny wydział sądowy przy urzędzie municypalnym. Kompetencja sądów pokoju w sprawach karnych obejmowała sprawy, w których groziła kara aż do sześciu miesięcy więzienia i do setki rózg. - Każdy departament posiadał po dwa sądy kryminalne na sprawy do dwóch lat więzienia. Potem nazwano sądy kryminalne podsędkowskie wydziałami policji poprawczej. Pod sam koniec istnienia Księstwa zapadły rozmaite postanowienia zmian, które atoli obowiązywały zbyt krótko, żeby nadawać cechę sądownictwu Księstwa Warszawskiego.

Ustawy sądowe Księstwa ustanawiały prokuratorów królewskich, jako oskarżycieli publicznych, ścigających przestępstwa z ramienia państwa.

Sądem kasacyjnym była Rada Stanu, a sądowe jej wyroki nie wymagały zatwierdzenia przez króla; ale sąd ten zorganizowano należycie dopiero w r. 1810. Sąd ten nie rozstrzygał jednak sprawy, tylko rozpatrywał kwestje ważności poprzednich orzeczeń i ewentualnie odsyłał sprawę do właściwego sądu.

Od sędziów pokoju nie wymagano specjalnych kwalifikacyj zawodowych. Sędziowie trybunałów musieli zdawać egzamin w szkole prawniczej.

Zastępcy prawni stron nazywali się przy sądach podsędkowskich obrońcami, przy trybunałach patronami, adwokatami zaś tylko przy apelacji warszawskiej.

Kodeks Napoleona obowiązuje dotychczas w b. Kongresówce w zakresie cywilnego prawa sądowego - ale nadto też w całem prawie prywatnem, familijnem i handlowem. Wprowadzono też francuskie postępowanie sądowe w sprawach cywilnych; jawność i ustność były mu wspólne z dawnem prawem polskiem.

W sprawach karnych sejm roku 1809 uchwalił stosować przedewszystkiem prawo karne materjalne polskie, a gdyby się okazało gdzieś niedostatecznem, uzupełniać je przepisami pruskiego t. zw. landrechtu, lecz zawsze z zastrzeżeniem, o ile prawa te nie będą pozostawały w kolizji z konstytucja Księstwa i kodeksem Napoleona. Ponieważ atoli dawne prawo karne polskie nie było skodyfikowane, więc coraz bardziej uciekano się do landrechtu. Utrzymał się również pruski proces karny. W departamentach przyłączonych w r. 1809 z zaboru austrjackiego zachowano prawo karne austrjackie. I tak istniało w obrębie Księstwa Warszawskiego trojakie prawo sądowe: francuskie, pruskie, austrjackie.

A co najciekawsze, że pozostawiono na niższych urzędach w biurokracji niemało urzędników pruskich. Byli to sami Niemcy, gdyż za rządów pruskich Polakom urzędów nie powierzano.

PRZYPISY:

  1. [«]  Kutrzeba: Historja Ustroju, III, 64.

  NA POCZĄTEK ROZDZIAŁU  
POWRÓT NA STRONĘ GŁÓWNĄ POWRÓT DO MENU Biblioteka wirtualna Spis treści