Feliks Koneczny - "Dzieje administracji w Polsce w zarysie"

Z upadkiem Napoleona Księstwo przestawało istnieć, zajęte faktycznie od roku 1813 przez Rosjan (którzy wtedy dopiero opanowali Warszawę) i Prusaków. Car Aleksander I chciał całe Księstwo zabrać i wcielić do Rosji. Powstały z tego powodu i z przyczyn związanych najrozmaitszym związkiem okoliczności politycznych zawikłania podczas kongresu wiedeńskiego (1814-1815), tak dalece, że groził wybuch wojny z powodu sprawy polskiej. Pogodzili się jednak w końcu, rozbierając Księstwo pomiędzy siebie. Nałożono atoli na Rosję ten ciężar, iżby przypadająca Aleksandrowi część Księstwa nie była do Rosji wcieloną, lecz żeby tworzyła osobny twór państwowy, i do tego konstytucyjny. Tę trzecią część Księstwa nazwano szumnie królestwem, którego królem miał być każdorazowy car rosyjski. Aleksander nigdy nie brał tego poważnie i od początku zmierzał do tego, by Królestwo zamienić na prostą prowincję rosyjską. Na razie udawał, jakoby miał zamiar przyłączyć do Królestwa Litwę; zależało mu na popularności w Polsce, bo marzył wciąż o tem, żeby przyłączyć do Rosji całą Polskę. Po pewnym czasie pogodzony całkowicie z dworami wiedeńskim i berlińskim, przestał dbać o tę popularność; zmierzał już bowiem tylko do wcielenia Królestwa kongresowego do Rosji.

"Ustawa konstytucyjna" Kongresówki obejmuje siedm "tytułów" o 165 artykułach. Administracji dotyczą tylko niektóre. Tytuł trzeci "O rządzie" przyznaje królowi prawo nominacji nietylko wszystkich dostojników tak świeckich, jakoteż kościelnych, lecz także "wszystkich innych urzędników administracyjnych"; każdy przeto otrzymuje swe pełnomocnictwo niejako bezpośrednio od Korony. Otrzymuje też król prawo łaski względem przestępców, czego mu dawne prawo polskie nie przyznawało. Trzeci rozdział tego tytułu trzeciego mówi "O namiestniku i Radzie Stanu". Instytucję Rady Stanu znaliśmy już z czasów Księstwa. W Kongresówce składała się z namiestnika, ministrów, radców Stanu, referendarzów i osób nie piastujących urzędu, a powołanych do Rady wolą monarchy. W komplecie mniejszym stanowi się, jakby wydział Rady ogólnej, Radę administracyjną ze zdaniem doradczem; a więc jakby jakaś komisja przygotowująca sprawy na posiedzenia ogólnej Rady Stanu. Wchodzili do administracyjnej ministrowie i osoby przez króla wyznaczone, ale jeden tylko namiestnik miał głos stanowczy. Namiestnik prezentuje królowi po dwóch kandydatów na wakanse najwyższych urzędów. Ogólne zebranie Rady Stanu układa projekty ustaw, stanowi sąd nad urzędnikami z powodu spraw urzędowych, kontroluje bieg administracji itd.

W rozdziale czwartym tytułu trzeciego opisano "Wydziały rządowe", które zwano również utartą już nazwą komisji. Jest ich pięć: oświaty, sprawiedliwości, spraw wewnętrznych i policji razem, wojny, skarbu. Na czele każdej Komisji stoi minister; szóstym ministrem jest "minister sekretarz stanu", obowiązany bawić wciąż przy osobie króla (w Petersburgu tedy). Od króla zawisłą jest bezpośrednio Izba obrachunkowa. Organami wykonawczemi rządu mają być komisje wojewódzkie.

Tytuł czwarty "O reprezentacji narodowej" (rozdziałów sześć) obwieszcza, jako sejm zwyczajny zbiera się co dwa lata na jeden miesiąc. Posłowie są nietykalni. Sejm musi w ciągu dni 30 załatwić wpierw wszelkie projekty nadesłane mu przez Radę Stanu ("od króla"); sprawy budżetowe należą także do inicjatywy "panującego". Dopiero załatwiwszy, czego sobie rząd życzy, może sejm przyjmować "żądania, przedłożenia i odwołania się posłów i deputowanych, mające za cel dobro i korzyści swych współobywateli", nie biorąc ich jednak pod obrady. Należy to wszystko odesłać do Rady Stanu (panującemu za pośrednictwem Rady Stanu - jak powiedziano oficjalnie), a dopiero gdy monarcha z powrotem sejmowi je odeśle, będą sejmujący mogli debatować nad temi wnioskami i podaniami. A zatem sejmowi wolno wogóle obradować tylko nad tem, nad czem mu rząd pozwoli.

Obrady sejmowe są wprawdzie publiczne, ale wystarczy żądanie 1/10 Izby, żeby posiedzenie było tajne. Uchwały zapadają większością głosów.

Sejm jest dwuizbowy. Do senatu należą członkowie dynastji, biskupi, wojewodowie i kasztelanowie. Wszystkich mianuje król na wniosek namiestnika, dożywotnio. Izba poselska składa się z 77 posłów, z wyborów sejmikowych, po jednym z powiatu - tudzież z 51 deputowanych od gmin (pozostawiono tedy system konstytucji Księstwa Warszawskiego w tym punkcie). Marszałka Izby mianuje król (jak w Księstwie bywało). Mandat trwa lat sześć, ale co dwa lata ustępuje trzecia część Izby (również z poprzedniej konstytucji wzięte). Na sejmikach, dostępnych tylko szlachcie osiadłej, wybiera się posła sejmowego, dwu członków Rady wojewódzkiej i układa się listę kandydatów na urzędy administracyjne. Marszałek sejmikowy jest z nominacji rządowej.

Osobny rozdział (piąty) tytułu czwartego traktuje o zgromadzeniach gminnych; jestto zupełnie to samo, co było za Księstwa. Rady wojewódzkie stanowiły rodzaj wyższej instancji ponad sejmikami i zgromadzeniami gminnemi. Miały między innemi prawo skreślać z listy kandydatów na urzędy administracyjne, ułożonej na sejmikach (nazywało się to "oczyszczaniem listy"). Wyłącznością ich jest wybór sędziów dwóch pierwszych instancji.

Tytuł piąty zajmuje się sądownictwem. Składa się z artykułów 138-152, które przytaczam dosłownie7 , żeby dać pojęcie, jak ogólnikowo a bardzo niewyraźnie ujmowano w konstytucji zasady rządzenia i administrowania, pozostawiając sobie aż nazbyt wiele swobody do późniejszej interpretacji luk.

"Sądownictwo jest konstytucyjnie niepodległe. Przez niepodległość sędziego rozumie się służąca mu wolność oświadczenia swego zdania w sądzeniu bez ulegania wpływowi władzy najwyższej i ministerjalnej, lub jakiemubądź innemu względowi. Wszelkie inne określenie lub tłumaczenie niepodległości sędziego uznaje się za nadużycie. Sądy składać się będą z sędziów przez króla mianowanych i z sędziów obieralnych, stosownie do statutu organicznego. Sędziowie mianowani przez króla są dożywotni i nie mogą być odwołanymi. Sędziowie obieralni nie mogą również być odwołanymi przez czas swego urzędowania. Żaden sędzia nie może być złożonym z urzędu, tylko przez wyrok właściwej instancji sądowej, za dowiedzeniem wykroczenia w urzędzie lub innego przestępstwa. Karność urzędników sądowniczych bądź mianowanych, bądź obieralnych, i pohamowanie ich zboczeń od dokładnego pełnienia służby publicznej, należeć będą do trybunału najwyższego. Będą sędziowie pokoju dla wszystkich klas mieszkańców; obowiązki ich są pojednawcze. Żadna sprawa nie będzie wniesiona do sądu cywilnego pierwszej instancji, jeżeli nie była wprzód wytoczona przed właściwego sędziego pokoju, wyjąwszy te, które podług przepisów prawa nie ulegają pojednaniu. Dla spraw 500 złp. nie przechodzących będzie w każdej gminie i w każdem mieście sąd cywilny i policyjny. Dla spraw przechodzących 500 złp. będzie w każdem województwie kilka sądów ziemskich i sądów zjazdowych. Będą także sądy handlowe. Dla spraw kryminalnych i policji poprawczej będzie w każdem województwie kilka sądów grodzkich. Będą najmniej dwa trybunały apelacyjne w całem Królestwie, które w drugiej instancji przesądzać będą sprawy sądzone w sądach cywilnych, kryminalnych i handlowych. Będzie trybunał najwyższy w Warszawie na całe królestwo, sądzący w ostatniej instancji wszelkie sprawy cywilne i kryminalne, wyjąwszy zbrodnie stanu. Składać się będzie w części z senatorów z kolei w nim zasiadających, a w części z sędziów przez króla dożywotnio mianowanych. Sąd sejmowy sądzić będzie sprawy o zbrodnie stanu i o przestępstwa wyższych urzędników Królestwa, o których oddaniu pod sąd senat stanowi. Sąd sejmowy składać się będzie z wszystkich członków senatu".

W tytule siódmym "Urządzenia ogólne" przyznano rządowi ("królowi") ułożenie pierwszego budżetu.

Mówiono i pisano o tej konstytucji z nadzwyczajnemi pochlebstwami, gdyż uważano ją (a to nie bez słuszności) za najliberalniejszą w Europie. Jakże jej było daleko do polskiego ustroju parlamentarnego! W "urządzeniach ogólnych" zapowiedziano dalszy rozwój konstytucji za pomocą "statutów organicznych", które miał wydawać król. Była to furtka na stopniowe kasowanie konstytucji; nie było też ni odpowiedzialności ministrów, ni wolności druku! Gwałcenie osobistej wolności stało się niebawem czemś całkiem zwyczajnem. A sejmów było ledwie cztery przez 15 lat istnienia Kongresówki. Nie przedłożono żadnemu z nich budżetu do uchwały! Sejmikom nie wolno było robić żadnych przedstawień, ani nawet zanosić próśb w materjach politycznych czy administracyjnych; po dokonaniu wyborów zamykał je czemprędzej marszałek przez rząd mianowany.

Rady wojewódzkie miały "obowiązek przestrzegania dobra województwa", o czem "osobne urządzenia" miały szczegółowo postanowić. Jakoż ogłoszono w lutym 1916 " Organizację władz administracyjnych". Według tej organizacji każda Rada wojewódzka stanowiła naczelną władzę administracyjną województwa, a celem jej przedewszystkiem dbałość o wykonanie ustaw. Następnie należą do nich porządek publiczny, spokój, bezpieczeństwo osób i mienia, a także oświata, słowem Rada ma czuwać "zgoła nad wszystkiem, co w obrębie województwa naród i rząd obchodzić może". Toteż rejestr kompetencji takiej Rady jest przydługi: fundusze edukacyjne, środki komunikacyjne, szpitale, przemysł i handel, administracja lasów, targi, jarmarki, dozór nad urzędnikami, nad władzami gminnemi, kasami, komorami, magazynami soli, nad sprzedażą stempli i tabaki, aż po wielu jeszcze innych rzeczach przytoczono nakoniec i obowiązek "wzierania w tandeciarstwo i wekslarstwo". Niektóre obowiązki były natury szczególniejszej, jak np. łagodzenie sporów między wojskowymi a cywilnymi.

"Jednej tylko rzeczy brakowało im do wypełnienia swych olbrzymich zadań, a mianowicie własnych funduszów i prawa nakładania lokalnych podatków. A ponieważ przytem same nic stanowić nie mogły, przeto były fikcją samorządu".8

Nie lepiej przedstawiał się samorząd miejski. W Warszawie monarcha mianował prezydenta i czterech radnych, a Komisja spraw wewnętrznych i policji mianowała czterech ławników; ci mieli zresztą głos tylko doradczy. W kilku większych miastach byli też prezydenci, w mniejszych burmistrze, w gminach wiejskich (zbiorowych) wójci. Mieli czuwać nad dobrocią i bezpieczeństwem komunikacji, szerzyć straże pożarne, zbierać podatki, dostarczać kwater wojsku, tudzież "zapobiegać próżniactwu i żebractwu, szerzeniu się nałogów szkodliwych, zdrowie i moralność każących". Z początku zapowiadano, że miasta będą się same rządziły przez własnych urzędników, ale skończyło się na obiecance. I tak było pod wielu a wielu względami; wszakżeż Aleksander I ani konstytucji nie zaprzysiągł, ani nawet koronować się nie chciał! Co zaś najbardziej razić musiało i zrażać, to odjęcie prawa kontroli publicznej nad rachunkami z publicznego grosza, bo według konstytucji miał senat dokonywać rewizji rachunków, a w "statucie organicznym" zastrzeżono to wyłącznie dla panującego, to znaczy, że mógł pieniądzmi szafować z władzą nieograniczoną każdy, komukolwiek car na to pozwoli.

Zamach monarchy na konstytucję zaczął się zaraz od samego początku, skoro w styczniu 1816 r.. Aleksander dodał rządowi szpiega i prowokatora, nadając mu stanowisko urzędowe przy rządzie, stanowisko zgoła nieznane konstytucji. Był to Nowosilcow, osławiony intrygant i zbir polityczny carów. Oto tekst jego nieprawnej nominacji, wiele mówiący:

"Dla ułatwienia trudności mogących wyniknąć w naszej nieprzytomności przy wprowadzeniu nowego porządku konstytucyjnego, jakoteż dla pośpiechu w odbywaniu czynności urzędowych... mianujemy na pierwsze miesiące wprowadzenia nowej organizacji senatora i radcę tajnego naszego Nowosilcowa naszym delegowanym i pełnomocnikiem, aby interweniował przy Radzie Stanu, kiedy zajdzie potrzeba. Rada Stanu niech go uważa, jako wiadomego naszych zamiarów i pośrednika". Nowosilcow pozostał, powiększając coraz bardziej swe wpływy, nabierając władzy. Niebawem został członkiem Rady administracyjnej - nie będąc bynajmniej obywatelem Kongresówki.

W r. 1825 zniesiono jawność posiedzeń sejmowych; równało się to zasadniczo zniesieniu sejmu.

Podłoże ekonomiczne Królestwa Kongresowego było fatalne. Kongres wiedeński uchwalił, żeby pomiędzy prowincjami polskiemi rozmaitych zaborów nie było granic celnych, ale tego postanowienia nie wykonano; do wykonania go nigdy się nie zabierano nawet. Ekonomiczny zasadniczy obszar polski, dorzecze Wisły, było rozszarpane; sam bieg Wisły granicami państwowemi poprzecinany; jakżeż tedy mogły się ziemie polskie podnieść ekonomicznie?

Nie brakło ludzi, uważających dbałość o dobrobyt kraju za pierwszą powinność obywatelską. Stanisław Staszic przypuszczał słusznie, że wyzyskanie racjonalne bogactw przyrody, złożonych w polskiej ziemi, wiele mogłoby zaradzić. Z jego inicjatywy i pod jego przewodem powstaje zaraz w 1816 roku Dyrekcja Główna górnicza; zniesiono ją potem w r. 1825, jako oddzielną władzę, a zarząd kopalń oddano Komisji przychodów i skarbu, której przewodził Ksawery Lubecki.

Tenże Lubecki zasłynął jako minister skarbu. Objął "tekę" (żeby użyć nowoczesnego wyrażenia) w okolicznościach, które niechaj scharakteryzuje wyjątek z listu ministra sekretarza stanu, przy osobie Aleksandra w Petersburgu przebywającego, Ignacego Sobolewskiego. O usposobieniu petersburskiem względem Kongresówki pisze Lubeckiemu w te słowa:

"Do tego już stopnia rzeczy przyszły, iż nie idzie teraz o naradzanie się nad utrzymaniem lub zmianą niektórych urzędów, nad dokończeniem lub zaprzestaniem robót jakowych, nad podźwignięciem lub upadkiem niektórych budowli, lecz raczej o wyrzeczenie względem narodowego istnienia i najdroższego dobra Polaków, bo idzie o stwierdzenie, czy Królestwo Polskie może w teraźniejszej organizacji wydołać z własnych funduszów politycznemu i cywilnemu bytowi, którym zostało obdarzone, lub też czyli ma, niemożność swą oświadczywszy, uledz zaprowadzeniu porządku rzeczy więcej zastosowanemu do swoich szczupłości".

List ten datowany 25 maja 1821 r., a 31 lipca tegoż roku przyjął Lubecki nominację na ministra skarbu. Zaczął urzędowanie od odezwy do społeczeństwa, żeby zapłacić podatki z "antycypacją", t. j. z góry za trzy kwartały "z szlachetnośnią ludzi wolnych godną". Nowosilcow "wiadomy zamiarów Aleksandra", miał poruczone sobie z Petersburga szczególniej "czuwanie" nad finansami Królestwa. Za jego wpływem został dyrektorem generalnej komisji skarbu niejaki Okołow, Rosjanin, który dopuścił do naruszenia kilku miljonów depozytów w owym właśnie roku 1821 - i zaczęto żebrać o dwa miljony z Petersburga zasiłku, zapowiadając że "inaczej służba stanie", t. j. że machina administracyjna przestanie pracować, czyli po prostu, że Królestwo, jako państwo, przestanie istnieć. O to właśnie chodziło w Petersburgu! Już wystąpiono z projektem redukcji płac o 40°/o, a stanu wojska o 10.000. Lubecki zasiłku nie przyjął i dał sobie radę.

W skarbie zaczęły się zjawiać zapasy gotówki. Co za charakterystyczny fakt, że kiedy Aleksander otrzymał sprawozdanie z obrotu kasy głównej Królestwa za rok 1824, w odpowiedzi zapytywał z początkiem roku 1825: czy "rzeczywiście" jest tam gotówki 11 i pół miljona? W dzień wybuchu powstania listopadowego, dnia 29 listopada 1830 r., zapasy kasowe wynosiły przeszło 34 miljonów; przewyżka zaś aktywów nad pasywami wynosiła przeszło 89 miljonów. Daliśmy sobie rady siłami własnemi; pokazaliśmy, że nas stać na ponoszenie kosztów własnego państwa.

System Lubeckiego polegał na powiększaniu podatków pośrednich. Bezpośrednie chciałby zmniejszać, gdyby był mógł; zmniejszył je też w latach późniejszych, tak, iż z 28°/o spadły na 23°/o. Nie podnosił podatków zresztą, lecz tylko przestrzegał, żeby płacone były w porządku, w terminie; pod tym względem był nieubłagany. Ale też skutkiem tego "miljony przestały wpływać do prywatnych kanałów, a odpływały do skarbu".

Lubecki mawiał, że Polsce trzeba trzech rzeczy: oświaty, zamożności (przemysłu i handlu) i fabryk broni. "To posiadając - własne jego słowa - nawet i w połączeniu z Rosją potrafi całkowicie swą niepodległość utrzymać... Polska powinna mieć wszystko, czego potrzeba do zagwarantowania niepodległości, inaczej wszystko straci... Mam nadzieję, że z czasem przeprowadzić to zdołam". Nie zbyło mu atoli czasu na punkt trzeci. Latem 1828 zaczął przeprowadzać wielką akcję o sprzedaż królewszczyzn, z czego dochód przeznaczał na wzmożenie górnictwa, bez czego nie mogło być fabryk broni (koszta sprowadzania surowca z zagranicy zbyt wielkie przy ówczesnych komunikacjach). Nie bardzo liczył się z formalnościami, byle ten plan przeprowadzić; wywoływał burze przeciwko sobie rozmaitemi swemi zarządzeniami... Ale my zadajmyż sobie dziś pytanie: Czy wojsko polskie byłoby złożyło broń w r. 1831, gdyby było posiadało własne fabryki broni?

Oto historja Kongresówki, oparta na historji jej skarbu!

Równocześnie z Kongresówką ustanowił kongres wiedeński drugie jeszcze "państwo" polskie, mianowicie rzeczpospolitę mierzące 24 mil. kw., zowiącą się oficjalnie "Wolne niepodległe i ściśle neutralne Miasto Kraków z okręgiem"... Władzę w tem państewku sprawował "Senat rządzący", a kraik podzielony był na okręgi wiejskie i miejskie. Niepodległość polegała na tem, że do okoła obstawioną miało granicę od sąsiednich krain polskich, z komorami celnemi, paszportami i wszystkiemi oznakami, że to inne państwo. Wolność polegała zaś na tem, że wolno było robić wszystko, na co pozwolili trzej reprezentanci państw rozbiorowych, rezydujący w mieście; właściwym panem tego państwa był rezydent rosyjski. Neutralność polegała znów na tem, że nie trzeba mu było wojny wypowiadać, tylko po prostu wyprawić z poblizkiej "zagranicy" bataljon żołnierzy (co nie jeden raz się wydarzyć miało) celem umocnienia "niepodległości, wolności, neutralności". Ta karykaturka państwowości powstała stąd, że nie chciano Krakowa wcielić do Kongresówki, przewidując, że Kongresówka prędzej czy później wcieloną zostanie do Rosji. Austrja i Prusy chowały sobie Kraków na potem, zostawiając przyszłości rozstrzygnięcie pytania, który monarcha ma sobie przyswoić tę republikę. Dzięki wzajemnej podejrzliwości i zawiści mocarstw rozbiorowych niepodległość Krakowa przetrwała znacznie Kongresówkę, bo trwała aż do roku 1846.

Obywatelstwo tej republiki, ścieśnione zewsząd granicami, a kontrolowane i szykanowane przez rządy wszystkich trzech zaborców, trzymało się dzielnie i w granicach szczupłych swej możliwości zdziałało wiele w dziedzinie oświaty i dobrobytu, podnosząc znacznie poziom ludności pod każdym względem. Administracja jednakże Wolnego Miasta nie przedstawia nic takiego, co w niewielkiem dziełku należałoby uwzględnić, zwłaszcza że nic a nic z tego nie pozostawiło potem po sobie śladów. Był to epizod i nic więcej.

Jedno jednak należy się wdzięczne wspomnienie temu państewku w historji administracji: w uniwersytecie krakowskim poczęto kształcić prawników teoretyków. Nauka historji prawa polskiego w Krakowie też powstała.

PRZYPISY:

  1. [«]  Każde niemal zdanie stanowi osobny artykuł. Opuszczam nagłówki artykułowe, tudzież numerację, tu do niczego niepotrzebną, żeby nie rozrywać ciągle tekstu.
  2. [«]  Bartoszewicz: Utworzenie Królestwa kongresowego str. 226

  NA POCZĄTEK ROZDZIAŁU  
POWRÓT NA STRONĘ GŁÓWNĄ POWRÓT DO MENU Biblioteka wirtualna Spis treści