Feliks Koneczny - "Dzieje administracji w Polsce w zarysie"

Otrzymawszy na kongresie wiedeńskim 1815 roku niemal połowę Księstwa Warszawskiego, utworzyły z niej Prusy Wielkie Księstwo Poznańskie, lecz bez Torunia z okolicą, który przyłączono na nowo do Prus Królewskich, zwanych w pruskim wykazie urzędowym Zachodniemi; podobnież postąpiono teraz z Gdańskiem, jakkolwiek traktat wiedeński przeznaczał to miasto dla W. Księstwa Poznańskiego. Od r. 1829 do 1878 obie części Prus, Królewskie i Książęce (Zachodnie i Wschodnie) tworzyły jedną prowincję pod wspólnym "Oberpraesidentem"; poza tym okresem były to prowincje oddzielne.

W. Księstwo Poznańskie tem się różniło od innych prowincji pruskiego królestwa, iż miało osobnego namiestnika, a był nim Polak, Antoni Radziwiłł (spowinowacony z domem Hohenzolernów). On zwoływał sejm prowincjonalny i sejmiki powiatowe. Ale gdy po upadku powstania listopadowego, Prusy na równi z Rosją i wspólnie z nią jęły się tępić polszczyznę (wierząc naiwnie, że ją wytępią), Radziwiłł podał się do dymisji, a następcy już nie miał. Z czasem zaprzestano też w aktach urzędowych używać nazwy "Wielkie Księstwo Poznańskie", tylko pisano wprost "prowincja poznańska".

Sejmy prowincjonalne wprowadzono w Prusiech w r. 1823, w Wkopolsce w roku następnym. Składał się sejm taki z trzech stanów: rycerskiego, z miast i z gmin wiejskich. W reprezentacji stanu rycerskiego zasiadali dziedzicznie powołani przez rząd (nieliczni) właściciele największych dóbr i przedstawiciel wybrany przez majoraty. Obok nich zasiadało 22 reprezentantów z wyboru właścicieli dóbr powyżej tysiąca morgów. Miasta wysyłały 16 przedstawicieli od 31 miast: Poznań wybierał dwóch, po jednemu Rawicz, Leszno, Wschowa, Międzyrzec, Bydgoszcz i (od r. 1830 dopiero) Gniezno - resztę zaś posłów inne miasta, łączone w grupy po dwa do czterech. Wyborcami byli tylko posesjonaci miejscy. Tylko w miastach, posiadających własne krzesło poselskie, odbywały się wybory bezpośrednie; w miastach łączonych w grupy wyborcze, wybory były pośrednie, dwustopniowe, t. j. że wybierano właściwych wyborców, a ci dopiero posła. Gminy wiejskie wybierały zaledwie 8 posłów, wyborami pośredniemi; jeden poseł wypadał na 3-4 powiaty. Z razu był wyborcą każdy właściciel nieruchomości wiejskiej; od r. 1830, kiedy dokonano ruchu wstecz w ustroju państwowym, tylko tacy, którzy posiadali przynajmniej 30 morgów gruntu.

Podobnież z trzech stanów składał się sejm prowincjonalny Prus Królewskich. Tu żądano posiadania 6 t. zw. włók chełmińskich, a od dóbr rycerskich przynajmniej 500 talarów rocznego dochodu. Niektóre mniejsze miasta tej prowincji przydzielono do grupy wyborów wiejskich. W tej trzeciej grupie miały Prusy Królewskie 7 posłów.

Marszałka sejmu prowincjonalnego mianował król z pośród reprezentantów stanu pierwszego; również vice-marszałka. Naczelny prezes regencji przedstawiał orędzie królewskie i przyjąwszy życzenia doręczał następnie odprawę od króla. Sejm prowincjonalny nie miał mocy ustawodawczej, a obradował ściśle tylko nad sprawami prowincji, z wyjątkiem jednak spraw podatkowych; we wszystkich innych materjach król posiadał władzę nieograniczoną. Faktycznie i w podatkowych sprawach głos sejmu posiadał znaczenie tylko doradcze. Najwięcej znaczenia miały t. zw. petycje sejmowe, prośby od sejmu, bo w nich wyrażały się kierunki opinji publicznej. Sejm poznański często występował z petycjami w obronie praw języka polskiego, a po roku 1840 wystąpił nawet z prośbą o nadanie konstytucji całemu państwu.

Głos stanowczy, ustawodawczy, posiadał sejm taki tylko w sprawach samorządu gminnego, lecz zawsze z zastrzeżeniem uzyskania królewskiego potwierdzenia. Posiedzenia sejmowe były tajne.

Wielkie Księstwo Poznańskie podzielono na dwa obwody regencyjne, t. zw. Regierungsbezirke, poznański i bydgoski, tamten z 13, a ten tylko z trzema powiatami. Od r. 1817 utworzono w poznańskiej "regencji" powiatów 17, w bydgoskiej dziewięć; zmniejszono tedy znacznie obszar powiatu. W Prusiech Królewskich było powiatów w regencji gdańskiej 8, w kwidzyńskiej 13. Podział ten na regencje utrzymał się aż do końca, tylko obszar powiatów zmniejszano ciągle, a więc zwiększano ich ilość. Doszło do liczby powiatów w regencji poznańskiej 27, w bydgoskiej 13, w gdańskiej 9, a w kwidzyńskiej 17.

Po roku 1815 zniesiono dawniejsze ,Kriegs-und-Domaenen-Kammer", a utworzono po regencjach t. zw. Regierungen (rządy), na których czele stał prezes regencji, konsystorz i rada lekarska. Na czele całej prowincji stał Oberpraesident. Ustrój ten przetrwał z pewnemi drugorzędnemi zmianami aż do r. 1883.

Regencja składała się obok prezydenta z dwóch dyrektorów oddziałów, z radców regencyjnych, jednego starszego leśniczego, tudzież z szeregu doradców specjalnych, jako to: radca kościelny, szkolny, medyczny, budowniczy, leśny, kasowy, justycjarjusze dla spraw prawnych, potem jeszcze radca przemysłowy, rewizor ubezpieczeniowy, katastralny i budowlany, nadto asesorowie. Tak prezydjum samo, jakoteż wszystkie oddziały stanowiły władze kollegialne, zbiorowe. W roku atoli 1825 zmieniono to, nadając władzę jednoosobową prezydentowi, względnie starszym radcom regencyjnym po oddziałach. Oddziałów było z początku dwa, później cztery: dla spraw wewnętrznych, dla szkolnych i wyznaniowych, do podatków bezpośrednich, królewszczyzn (domen), i do spraw rachunkowych, wraz z kasowemi.

Regencje wykonywały wszelką władzę administracyjno-policyjną z wyjątkiem zakresu podatków pośrednich. Pomimo nader rozległej kompetencji urzędowało się szybko, gdyż w regencjach trzymano się biurowości decentralizacyjnej, tak, iż w mnóstwie spraw decydował od razu dany oddział. Od roku 1883 należały sprawy wewnętrzne samemu prezydentowi, a oddział kasowo-rachunkowy połączono z oddziałem dla podatków bezpośrednich, których administracja należała zawsze do regencji. Od tegoż roku 1883 przyznano prezydentowi prawo decyzji osobistej w razach nagłych.

W latach 1876 - 1883 przeprowadzano wogóle znaczniejsze zmiany w administracji pruskiej. Powstały wówczas dwa nowe urzędy: Bezirksrat (rada obwodu) i Bezirksverwaltungsgericht (sąd administracyjny obwodu). W radzie obwodowej prezydował prezes regencji i wchodził do niej mianowany przez ministra wyższy urzędnik administracyjny, a czterech właściwych członków rady wybierał wydział prowincjonalny. Sąd zaś administracyjny w obwodzie składał się z dwóch urzędników z nominacji (jeden z nich prezydował) i trzej członkowie z wyboru tegoż Wydziału. W roku 1883 oba te urzędy złączono w jeden Bezirksausschuss. t. j. Wydział obwodowy. Wydziały te niewiele miały wspólnego z samorządem, gdyż dwóch członków było mianowanych z pośród biurokracji wyższej, a czterech wyznaczał wydział prowincjonalny na lat sześć. W Poznańskiem wprowadzono te urzędy dopiero w r. 1889, a więc już zjednoczone.

Rady prowincjonalne (Provinzialrat), utworzone również w roku 1883, składały się ze starszego prezydenta (Oberpraesident), o którym wyżej była mowa, jednego wyższego urzędnika z nominacji rządowej i 5 członków, wyznaczonych przez Wydział prowincjonalny na lat sześć.

Sąd administracyjny w obwodzie, wydział obwodowy i wydział prowincjonalny załatwiały sądownictwo administracyjne w dwóch pierwszych instancjach; rada zaś obwodowa, wydział obwodowy i prowincjonalny załatwiały skargi, w których nie zarzucano wprawdzie naruszenia prawa, lecz żalono się na straty z powodu nieuwzględnienia należytego interesów petenta. Ta ścisłość, dokładność i rozległość sądownictwa administracyjnego, połączona z szybkością decyzji, którą otrzymywało się niemal na miejscu - stała się kamieniem węgielnym owego porządku, jakim administracja pruska zasłynęła. Każdy urzędnik musiał się pilnować; każdy mieszkaniec kraju mógł, kiedykolwiek uważał za stosowne, stać się kontrolerem każdego urzędnika, choćby najwyższego, bo wiedział, że zażalenie jego będzie załatwiane przez władzę od tamtego urzędu niezawisłą, a szybko i gruntownie.

Z dobrodziejstwa tego nie można było jednak korzystać w ziemiach polskich, jeżeli chodziło o spór z podłożem narodowem lub językiem polskim, a potem nawet w sprawach ekonomicznych, jeżeli chodziło o utrzymanie danego objektu w ręku polskiem lub niemieckiem. W imię tępienia polszczyzny stawały się urzędy stronniczemi, często umyślnie niedbałemi, nieraz wprost wbrew prawu postępując. Prześladowanie polskości stało się celem urzędów; wszystkie zamieniły się na polityczne - a to stało się furtką do przemycania rozmaitych niewłaściwości, a nawet nadużyć i administracja pruska poczęła się psuć skutkiem tego, że rząd nadużywał jej do celów bynajmniej nie administracyjnych.

Urzędem, który przetrwał wszelkie zmiany XIX wieku w Prusiech, był landrat powiatowy. W prowincjach innych sejmik powiatowy wybierał kandydatów na to stanowisko; w Poznańskiem od r. 1833 zaprowadzono nominację ścisłą, bezpośrednią. Landrat jest urzędnikiem wykonawczym regencji. Obok niego był poborca podatkowy, fizyk powiatowy, weterynarz, budowniczy, leśniczy rządowy i t. p. w miarę potrzeby danego powiatu. Ilość tych urzędników specjalnych wzrastała wciąż w miarę rozszerzania kompetencji administracji rządowej.

Przyjrzyjmy się teraz samorządowi. Postępowe urządzenia samorządu gminnego z czasów Księstwa Warszawskiego zostały odwołane. Wójtostwo nadano właścicielom dóbr - a po upadku powstania listopadowego zrobiono wójtami urzędników państwowych, podwładnych landrata. Taki okręg wójtowski obejmował od 3.000-6.000 ludności, włościan i szlachty jednakowo, obejmując także małe miasteczka. Instrukcja nakazywała, żeby wójt urzędował jak najmniej przez pisaninę, a jak najwięcej przez osobiste zetknięcie, i dlatego pozwolono mu trzymać konia na koszt rządowy do objazdów. Wójt był wykonawcą landrata w swym okręgu (Bezirksgemeinde zwanym) i nadto czuwał nad prawnością postępowania władz samorządowych.

Samorząd reprezentował sołtys w każdej wsi, wybierany na lat sześć przez właścicieli nieruchomości wiejskich; do pomocy dodawano mu dwóch "starszych". Sołtysa obowiązkiem było ogłaszać ustawy i przepisy, zawiadować policją bezpieczeństwa i pożarną, czuwać nad zdrowotnością, dozorować opiekę nad sierotami, osobami zostającemi pod kuratelą i choremi umysłowo, doglądanie kwaterunków wojskowych, kierowanie robotami publicznemi, budową i konserwacją dróg, sadzeniem drzew przydrożnych (w Prusiech od dawna obowiązek każdej gminy), czyszczeniem rowów, wreszcie także zarządzanie kasą gminną. On też ze starszymi dokonywał rozkładu podatku lokalnego w swojej wsi, t. zw. składki, tudzież robocizny publicznej (np. obowiązek dostarczania z każdego "numeru" pary rąk roboczych do naprawy drogi). Od sołtysa można się było odwoływać do wójta, następnie do landrata, potem jeszcze do regencji.

Okręgi wójtowskie powiększono znacznie w r. 1836 i nazwano dystryktami, a wójtów przemianowano na komisarzy dystryktowych; było to specjalnością Poznańskiego; w innych prowincjach tego nie zaprowadzano.

Urządzenia te pozostały w mocy pomimo wprowadzenia konstytucji (lata 1848 i 1849) aż do roku 1856. Natenczas sołtysa zrobiono sędzią wiejskim i kierownikiem miejscowej policji i zawiadowcą majątku gminnego; on też zwoływał zgromadzenia gminne. Gmina mogła zebrania te zastąpić wybraniem rady gminnej, na którą przelewała swe prawa. Wszelkie niemal uchwały wymagały jednak zatwierdzenia przez landrata, ważniejsze majątkowe przez regencję. W wielu wsiach wyznaczał sołtysa dziedzic; prawo nakazywało bowiem stosować się przedewszystkiem do miejscowych zwyczajów prawnych. Co więcej, ustawa nietylko oddzieliła obszar dworski od obszaru gromadzkiego, ale gdzieby dziedzic życzył sobie połączenia administracyjnego obu obszarów, t. j. gdyby chciał się przyłączyć do gromady włościańskiej, trzeba było na to w każdym wypadku osobno zezwolenia władz rządowych. Dopiero od r. 1891 mogła władza rządowa sama zarządzać takie połączenie "ze względów dobra publicznego", t. j. tam, gdzie wydawało się, że tak będzie dogodniej dla celów germanizacyjnych. Prawo głosowania w gminie przysługiwało w ostatniem pokoleniu tym mieszkańcom danej gminy, którzy opłacali przynajmniej trzy marki rocznie podatku gruntowo-domowego, lub cztery marki osobisto-dochodowego, albo też wykazać się mogli, że posiadają przynajmniej 660 marek dochodu rocznego. Opłacający wyższe podatki mogli mieć po kilka głosów, aż do czterech.

Gdzie posiadających prawo głosu było ponad 40, nie urządzało się zgromadzeń gminnych, lecz wybierało się radę gminną (Gemeindevertretung). Rada taka składała się ze zwierzchnika gminy (Gemeindevorsteher), dwóch ławników i sześciu członków z wyboru (Gemeindeverordnete) - lecz w gminach większych może władza rządowa powiększyć ilość ławników do 6, a członków z wyboru do 24.

Wybory do zarządów gminnych są kurjalne, t. j. że wyborcy dzielą się na osobno głosujące części, oddzielone według pewnej zasady. W tym wypadku były to kurje cenzusu podatkowego; osobno głosowali i wybierali płacący podatki znaczniejsze, średnie i mniejsze; każda kurja wybierała trzecią część członków rady gminnej. Mandat trwał lat sześć; co roku ustępowała część trzecia, ażeby utrzymać ciągłość robót rady.

Zwierzchnika gminy wiejskiej wybierały zebrania gminne na lat sześć; w gminach większych wolno było wybierać go od razu na lat 12. Jest płatny i nie musi być wcale mieszkańcem tejże gminy. Skutkiem tego mógł wytworzyć się specjalny zawód zwierzchników gminnych, którzy z tego się utrzymywali, ale też starali się urzędować jaknajlepiej i wykształcić się w swym zawodzie jaknajbardziej, pewni, że w takim razie gminy będą ich opłacać w miarę możności jaknajwyżej, i że będą się mogli dostawać stopniowo do coraz znaczniejszej i zamożniejszej gminy. Dobrego administratora wyrywano sobie wzajemnie.

Samorząd miejski znajdował się od roku 1808 w lęku rad miejskich, wybieralnych przez obywateli miejskich (Buerger), posesjonatów lub mogących wykazać się dochodem rocznym ponad 150 talarów, w miastach większych ponad 200 talarów. Miasto posiadające powyżej 10.000 mieszkańców uchodziło w początkach XIX wieku za wielkie; za małe uważała ustawa takie, które liczyły niespełna 3.000 ludności. Liczba rajców wynosiła od 24 do 120, stosownie do wielkości miasta. Rada miejska nie zajmowała się egzekutywą; od tego wybierała sobie magistrat. Na czele magistratu stoi (bo obowiązuje to w b. zaborze pruskim dotychczas) płatny burmistrz, czasem dwóch burmistrzów, do których odnoszą się również uwagi poczynione powyżej o zwierzchnikach gmin wiejskich, bo burmistrz także może być przyzwany z zewnątrz. Jeden z radców miejskich (a więc miejscowy obywatel) jest płatnym skarbnikiem; po większych miastach jeszcze niektórzy specjalni urzędnicy z rajców mogli być płatnymi - reszta bezpłatna. Magistrat musi wykonywać, co rada miejska uchwali. Władza prawodawcza jest tedy po miastach ściśle odgraniczoną od wykonawczej, lecz wykonawcza podlega prawodawczej.

Od r. 1831 podwyższono cenzus podatkowy do prawa wyborczego, boć wartość pieniądza malała. Żądano więc nieruchomości wartości 300-1.000 talarów, stosownie do wielkości miasta, lub wykazania dochodu 300-1.000 talarów, do głosowania; do biernego zaś prawa wyborczego, t. j. żeby móc zostać wybranym, cenzus poskoczył od jednego do dwunastu tysięcy, i od 200 - 1.200 talarów. Równocześnie zmniejszono liczbę rajców miejskich, od 9 do 60 co najwyżej. Wzmocniono też wówczas wielce nadzór władz rządowych nad samorządem miejskim.

W W. Księstwie poznańskiem wprowadzono pruską ustawę miejską bardzo powoli, co wychodziło miastom na dobre, bo korzystały tymczasem z bardziej postępowych ustaw Księstwa Warszawskiego. Ordynację pruską miejską zaczęto wprowadzać dopiero po upadku powstania listopadowego, ale stosowaną ona była wszędzie, nawet w najmniejszych mieścinach aż dopiero około r. 1850. Wtenczas w innych prowincjach pruskich krzątano się już około nowej znowu "ordynacji", której atoli w Wkopolsce nigdy nie wprowadzono.

Ważną nową ustawę ogłoszono w r. 1911. Miasta mogą się łączyć w korporacje celem wypełnienia potrzeb wspólnych, a wymagających większego nakładu. Prawo to rozszerzono także dla wsi. Każda zawiązana korporacja gmin miała posiadać własny statut. Ustawie tej przyznać trzeba postępowość i roztropną zapobiegliwość, przewidującą dalszy rozwój stosunków.

Samorząd powiatowy rozmaity był w królestwie pruskiem dla rozmaitych prowincji, z uwzględnianiem stosunków miejscowych. Dla Prus Królewskich ogłoszono odpowiednią "Kreisordnung" w r. 1828, dla W. Księstwa Poznańskiego w r. 1829. Władzą tego samorządu były "stany powiatowe", Kreisstaende, zjeżdżające się przez wybranych reprezentantów. To urządzenie stanowe zniesiono w okresie konstytucyjnym 1848 roku, ale już w r. 1853 wrócono do dawnego, porządku. Stany powiatowe - przez Polaków zwane sejmikami powiatowemi - składały się z członków dziedzicznych stanu pierwszego, z właścicieli t. zw. dóbr rycerskich w obrębie powiatu; z deputowanych miejskich wybranych po jednemu z każdego miasta przez połączone do tego głosowania rady miejskie magistraty; wreszcie z trzech deputowanych od gmin wiejskich powiatu. Wybory wiejskie dokonywały się pośrednio. Mandat był sześcioletni; co trzy lata ustępowała połowa.

W r. 1872 wydano nową ordynację powiatową, nie tak stanową już - ale jej do Poznańskiego nie wprowadzono, ażeby zostawić dawną przewagę bogatszym, wśród których Niemcy zyskiwali coraz większą przewagę liczebną. Doszło do tego, iż 3/4 głosów przypadło właścicielom dóbr "rycerskich", a miasta i wsie razem posiadały zaledwie jednę czwartą część. Wydano tedy nową ustawę w r. 1904, ale tak przykrojoną, ażeby była jak najniekorzystniejszą dla polskości. Przyznano głosy rządowi samemu od królewszczyzn w powiecie położonych, a ilość deputowanych miejskich i wiejskich powiększono w tych powiatach, w których znaleziono już większość głosów niemieckich.

Sejmik powiatowy zwoływał landrat przynajmniej dwa razy do roku. W zasadzie sejmiki miały prawo przedstawiać królowi trzech kandydatów w razie wakansu landrata, z których król jednego wybierał. W Prusiech Królewskich posiadał to prawo pierwotnie tylko stan rycerski. W Poznańskiem od r. 1833 król mianował wprost landratów (bo wszyscy trzej kandydaci sejmiku mogli być i bywali Polakami). Zawieszono też wówczas w Poznańskiem wybory po 2 deputowanych z powiatu (Kreisdeputierte), którzy zostawali zastępcami landrata w razie potrzeby.

Kompetencja sejmików ("stanów") powiatowych była ciasna: rozkład podatków, rachunki, wybór członków do niektórych komisyj. Dopiero po roku 1840 przyznano sejmikom prawo nakładania podatków lokalnych na potrzeby powiatowe; musiała to jednak zatwierdzić regencja. Ustawa z roku 1872 rozszerzała znacznie kompetencję, lecz wprowadzono ją tylko w Prusiech Królewskich, gdy w Poznańskiem zwleczono z tem do r. 1889, i to poczyniwszy zmiany umyślnie ze względu na germanizację. Ordynacja z roku 1872 ustanawiała też wydziały powiatowe, złożone z 6 członków, jako organ wykonawczy samorządu powiatowego. W Poznańskiem zaprowadzono je aż w r. 1889, ale członków mianował Oberpraesident prowincji. W teorji niby sejmik przedstawiał kandydatów do wyboru, ale rząd miał prawo listę tę uzupełniać sobie według własnego uznania i mianować nawet osoby na liście się nie znajdujące; faktycznie była to tedy nominacja. Przy wydziałach powiatowych byli sekretarze, prowadzący kancelarję i osobna kasa powiatowa.

Dawne sejmy prowincjonalne stały się niepotrzebne po ogłoszeniu konstytucji, toteż wegetowały tylko, pozbawione znaczenia. Aż dopiero w roku 1875 wprowadzono stosowne zmiany w Prusiech Królewskich; w Poznańskiem dopiero w r 1889, i to poczyniwszy zmiany dla korzyści niemczyzny.

W Poznańskiem zmieniało się bardzo niewiele, bo właśnie przestarzały ustrój stanowy był korzystnym dla niemczyzny. Wydziały prowincjonalne, wprowadzone w r. 1889, jako organy wykonawcze, złożone z 7-13 członków, którzy (specjalnie tylko z Poznańskiego) musieli jednak być zatwierdzonymi przez rząd, wprost przez ministerstwo. Wydział wybierał na 6-12 lat dyrektora ziemskiego, którego zatwierdzał sam król. Kancelarję prowadziło i załatwiało sprawy t. zw. "bieżące", dyrektorjum ziemskie -Landesdirectorium-z dyrektorem ziemskim na czele. Może on mieć urzędników do pomocy, radców ziemskich; nadto sejm prowincjonalny mógł wyznaczać specjalne komisje do specjalnych spraw. Sejm prowincjonalny uchwalał statuty i regulaminy korporacji prawnych prowincji, układał budżet prowincji, przyjmował rachunki, uchwalał etaty urzędników i t. p., tudzież rozkładał podatki na powiaty, celem pokrycia kosztów administracji samorządowej prowincjonalnej.

  NA POCZĄTEK ROZDZIAŁU  
POWRÓT NA STRONĘ GŁÓWNĄ POWRÓT DO MENU Biblioteka wirtualna Spis treści