Feliks Koneczny - "Dzieje administracji w Polsce w zarysie"

W roku 1867, kiedy nareszcie naprawdę zaprowadzono ustrój konstytucyjny w Austrji, zaczyna się zarazem okres uznania praw narodowych polskich. W sejmie krajowym Galicji, obradującym we Lwowie, którego kompetencję rozszerzano bądźcobądź skutecznie, zyskała polskość trybunę publiczną wobec Europy, a w samorządzie szkołę polityczną i życia publicznego wogóle.

Już "patent lutowy" 1861 roku zwoływał sejmy krajowe, lecz z kompetencją nader szczupłą. Pierwszy sejm galicyjski, obradujący tylko dziesięć dni, zaczął od tego, że zażądał zniesienia niemczyzny, oraz odrębnej ustawy gminnej. Rada Państwa narzuciła atoli niebawem ogólnopaństwową ustawę gminną. Powstanie styczniowe oddziałało z razu niekorzystnie na tok interesów polskich w zaborze austryjackim. W Galicji urzędy nie respektowały ani ogólno-obywatelskich swobód, uznawanych najzupełniej przez obowiązujący patent lutowy. Aresztowań i rewizyj było pełno, wolności słowa żadnej, a niemczyzna panowała we wszystkich urzędach wszechwładnie. Sejm galicyjski, obradujący od końca listopada 1865 roku aż do końca kwietnia 1866, opracowywał wśród niechętnej sobie atmosfery szereg projektów do ustaw samorządu lokalnego, nie wiele mogąc sobie robić nadzieji, czy one otrzymają sankcję cesarską. W tem wojna prusko-austryjacka okazała się najlepszym sprzymierzeńcem; przegrana Austrji pod Sadową stanowiła wygraną sprawy polskiej pod zaborem ausrrjackim.

Dnia 20 września 1866 został mianowany namiestnikiem Galicji Agenor Gołuchowski. Po pewnym czasie otrzymano kilka przynajmniej katedr polskich w uniwersytecie lwowskim, język polski wykładowy w szkołach ludowych i średnich, wreszcie ustanowienie osobnej Rady Szkolnej krajowej we Lwowie z kompetencjami bez porównania szerszemi, niż podobne urzędy w innych krajach austryjackich i niemal całkiem od ministerstwa w Wiedniu niezawisłą. Od czerwca 1869 r. obowiązywał w urzędach galicyjskich polski język urzędowy, skutkiem czego Niemcy i Czesi musieli ustąpić, a urzędy wypełniały się szybko polskimi urzędnikami, którym urząd austrjacki nie przeszkadzał poczuwać się do obywatelskiej służby wobec sprawy polskiej. Jednakowoż pozostał do końca język niemiecki w urzędowaniu wewnętrznem poczt, kolei żelaznych państwowych i żandarmerji, a próby usunięcia niemczyzny z tych ostatnich jej baszt obronnych nigdy nie udawały się na długo. Kiedy w kwietniu 1870 roku prezydentem ministrów został Polak, Alfred Potocki, wprowadzono wreszcie język polski jako wykładowy w uniwersytecie Jagiellońskim (poddanym jarzmu germanizacji od roku 1846). W reskrypcie do sejmu galicyjskiego obiecywał cesarz uwzględnić życzenia kraju, o ile tylko dadzą pogodzić się "z jednością państwa i stosunkami politycznemi". Jakoż rozszerzano dalej autonomję Galicji. W roku 1871, za trzeciego namiestnikowstwa Gołuchowskiego, wprowadzono wykłady polskie także we lwowskim uniwersytecie. Od kwietnia 1873 zasiadał w każdorazowym rządzie osobny minister dla Galicji (pierwszym był Florjan Ziemiałkowski).

Prawo głosowania opierało się długo na systemie kuryalnym. Galicja wybierała do parlamentu wiedeńskiego posłów 63, z czego 20 z kurji większej własności, 13 z większych miast, 3 z Izb handlowych, 27 z kurji gmin wiejskich i drobnych miast. Wybory z kurji wiejskiej były pośrednie. W roku 1896 zmniejszono cenzus majątkowy, wymagany od wyborców, i dodano kurję piątą, powszechną, w której głosowali wszyscy; przybyło przez to 15 posłów 2 Galicji na 72 z całego państwa. W roku 1907 wprowadzono wybory powszechne, znosząc kurje. Parlament liczył posłów 516, w czem z Galicji 106. Lwów otrzymał siedm krzeseł poselskich, Kraków pięć.

Przy wyborach sejmowych odróżniano cztery kurje. Ogólna ilość posłów wynosiła 141. Kurja wielkiej własności wybierała 44 posłów, mniejsza własność rolna 74. Do tej kurji należały nietylko gromady wiejskie, ale też miasteczka drobne; wyborcami w niej byli gospodarze samoistni, tudzież inteligencja osiadła na terytorjach gmin wiejskich (księża, lekarze, nauczyciele i t. p.) W kurji małej własności wybory były pośrednie. Uprawnieni do głosowania prawyborcy wybierali po jednym właściwym wyborcy na 500 prawyborców.

Trzecia kurja, miejska, posiadała z razu 23 krzeseł poselskich, potem liczba ta zwiększała się, a w r. 1900 wynosiła 31. Lwów wybierał od r. 1896 sześciu posłów sejmowych, Kraków czterech. Prawo głosowania zależało od cenzusu podatkowego, lecz inteligencja nie podlegała żadnym ograniczeniom.

Czwartą kurję stanowiły t. zw. Izby handlowo-przemysłowe we Lwowie, Krakowie i w Brodach, każda wybierająca jednego posła.

W roku 19l4 uchwalono jednakże reformę ordynacji sejmowej, która otrzymała wprawdzie i sankcję monarszą, lecz z powodu wojny nie weszła w życie, a po wojnie ustąpiła polskiej ordynacji wyborczej do polskiego sejmu walnego w Warszawie.

Sejm zbierał się corocznie. Kierował obradami marszałek, mianowany przez cesarza z pośród posłów. Kadencja była sześcioletnia. Posiedzenia sejmowe były jawne i jawne też głosowanie (tylko wyborów dokonywano kartkami).

Kompetencja sejmu obejmowała prawodawstwo w sprawach następujących: T. zw. "kultura krajowa", przez co rozumiano uprawę w najrozleglejszem znaczeniu tego wyrazu, podlegała w zupełności sejmowi. Należały do tego działu: rolnictwo, leśnictwo, myślistwo, rybołóstwo, chów bydła, policja polowa, tępienie szkodników, używanie rzek, jezior i stawów, melioracje, zabudowanie potoków górskich, kwestja podzielności gruntów lub ograniczenie jej, sprawa włości rentowych, specjalne ustawodawstwo spadkowe w łączności ze sprawami agrarnemi, organizacja stanu rolniczego i leśniczego, stanowisko czeladzi wiejskiej, rolniczej i leśniczej, kredyt rolniczy i t. p.

Obok tego obejmowała kompetencja sejmu budowle publiczne powstające kosztem kraju, lub jego kosztem utrzymywane, a więc także drogi publiczne (jakoż po pewnym czasie pokryła się Galicja siecią znakomitych szos na koszt kraju) - tudzież sprawy zakładów filantropijnych, na koszcie kraju pozostających.

Taką była pierwotna kompetencja sejmowa. Wnet dołączono do tego ustawodawstwo w sprawach gminnych, kościelnych i szkolnych, oraz w niektórych tyczących się zaopatrywania armji. Zasady nauczania w szkołach powszechnych (zwanych ludowemi) i średnich zależały od sejmu; tę kompetencję ograniczono jednakże niebawem, i dopiero po licznych walkach parlamentarnych zdołał ją sejm odzyskać w należytej rozciągłości, zyskując wpływ na organizację szkoły powszechnej w Galicji. Szkoły realne i wydziałowe były sejmowi w zupełności podporządkowane.

Sejm posiadał prawo nietylko podawania wniosków rządowi we wszelakich sprawach, ale też prawo żądania wyjaśnień od rządu. W zakresie prawodawczym należały do sejmu od r. 1907 także przepisy z dziedziny prawa karnego, policyjnego czy cywilnego, którychby wymagały sprawy związane z "kulturą kraju".

Sejm ma swój budżet, a zatem w konsekwencji posiada prawo nakładania podatków "krajowych" obok ogólno-państwowych. Robiono to w ten sposób, iż do kwoty należnej podatków bezpośrednich dodawano pewien procent nadwyżki na potrzeby krajowe, do budżetu sejmu, t. zw. dodatki do podatków. Do 10 proc. mógł sejm sam uchwalać z mocą od razu obowiązującą; powyżej 10 proc. trzeba było sankcji cesarskiej, co znaczyło w praktyce przyzwolenia rządu centralnego. "Dodatki" musiały być z konieczności znacznie wyższe ponad tę normę!

Władzą wykonawczą sejmu był Wydział Krajowy. Składał się najpierw z sześciu członków wybranych przez sejm z pośród posłów na lat sześć. Jednego wybierała wielka własność, jednego posłowie miejscy i od Izb handlowych, i jednego posłowie od gmin wiejskich, trzech zaś cały sejm ogólnie razem wybierający. Potem zwiększono ilość członków do ośmiu i zmieniono sposób wyborów, lecz pozostało to ustawą na piśmie, gdyż wybuch wojny powszechnej przeciął sprawę całą.

Wydział Krajowy nietylko wykonywał uchwały sejmowe, nietylko opracowywał kwestje przez sejm mu poruczone, przygotowując materjal do obrad sejmowych, ale też miał prawo występować z własną inicjatywą przed forum sejmowem. Wydział zarządzał majątkiem publicznym kraju, funduszami i zakładami. Do niego należał również nadzór nad urzędami krajowemi, stanowił bowiem władzę zwierzchniczą i kontrolną urzędów krajowych, t. j. urzędów ustanowionych przez sejm i utrzymywanych z budżetu sejmowego. Słowem: Wydział Krajowy był naczelną władzą samorządu w zaborze austrjackim.

Administracja była tedy w Galicji podwójna: rządowa i samorządna - przyczem błędem ciężkim było to, że nie były one należycie z sobą powiązane. Władzą naczelną rządową było namiestnictwo, z radcami namiestnictwa i radcami rządowymi, z protomedykiem, 74 starostami (naczelnikami powiatów) i ich subalternami. W latach późniejszych dodano stanowisko vice-prezydenta namiestnictwa, a tamte kategorje radców zastąpiono radcami dworu i sekretarzami. Dążeniem naszem w zaborze austrjackim było, żeby namiestnika uczynić odpowiedzialnym przed sejmem; tego nie zdołaliśmy jednak osięgnąć. Namiestnictwo miało pod sobą dyrekcję skarbu i Radę szkolną krajową. W zarządzie skarbowości państwowej wyręczał namiestnika zawodowy vice-dyrektor dyrekcji skarbu (dyrektorem nominalnym był namiestnik).

Rada Szkolna krajowa była formalnie urzędem rządowym, ale ustrój jej był tego rodzaju, iż można ją śmiało uważać za władzę autonomiczną, przez którą społeczeństwo polskie samo sprawowało nadzór nad szkolnictwem w granicach ustaw. Zasiadali bowiem w tej Radzie dwaj reprezentanci duchowieństwa, mianowani przez cesarza, a nadto członkowie z wyborów pochodzący, mianowicie: jeden członek Wydziału Krajowego, jeden deputowany od Rady miejskiej Lwowa i drugi z Krakowa, oraz dwóch uczonych mianowanych przez cesarza, lecz na wniosek Wydziału Krajowego. Czynniki samorządne miały zapewnione większe wpływy od rządowych skutkiem tego, że radcy namiestnictwa i rządowi inspektorowie szkolni, ilukolwiekby z nich wyznaczonych było do składu Rady Szkolnej, w głosowaniu mogli oddawać tylko trzy głosy, gdy tymczasem tamci członkowie głosowali wszyscy i każdego głos się liczył indywidualnie. Skład Rady Szkolnej zmieniono w r. 1905 na większą jeszcze korzyść czynników społecznych

Od r. 1857 kraj dzielił się na 74 powiatów; potem ilość ich wzrosła do 79. Starosta podlegał namiestnictwu i krajowej władzy skarbowej, bo starostwo stanowiło organ wykonawczy obu gałęzi administracji rządowej.

Obok tych władz rządowych istniały odrębnie całkiem władze autonomiczne. Wieś każda dzieliła się na dwa obszary administracyjne: osobno gmina wiejska (gromada) i osobno obszar dworski. Każda wieś stanowiła gminę oddzielną bez względu na rozległość swego terytorjum lub ilość zaludnienia. Były więc gminy najrozmaitsze co do obszaru i wydatności podatkowej; mogły być tak małe i tak ubogie, że samorząd był dla nich ciężarem. Członkami gminy są właściciele nieruchomości i opłacający w niej podatki bezpośrednie.

Rada gminna składała się z 8-36 członków, wybranych w trzech grupach wyborców gminnych, w ten sposób, że na każdą grupę wypadała trzecia część podatków opłacanych wogóle w gminie, poczynając od najwyżej opodatkowanych. Mający prawo głosu z tytułu inteligencji należą do pierwszego koła. Obok rady istnieje zwierzchność gminna, którą stanowią wójt i asesorowie, czyli przysiężni, których jest przynajmniej dwóch. Zwierzchność pochodzi z wyborów dokonywanych przez radę gminną. Rada ustanawia też urzędników gminnych, ilu potrzebuje i uzna za stosowne; ustawa pozostawia pod tym względem zupełnie wolną rękę. Mandaty zwierzchności i rady trwały początkowo trzy lata; od r. 1884 wprowadzono kadencję sześcioletnią.

Zakres działania gmin dzielił się na własny i poruczony. Do własnych należał zarząd majątku gminnego, zakładów, komunikacyj lokalnych, szkół miejscowych, filantropji, tudzież cała policja w gminie, a to policja bezpieczeństwa, polowa, leśna, wodna, obyczajowa, sanitarna, czuwania nad środkami żywności, pożarna, budowlana, targowa, nadzór nad miarami i wagami, nad czeladzią, nad wyrobnikami i t. d. Gmina posiadała prawo wydawania przepisów w sprawach policji - może jednak policję przekazać władzom rządowym. Gmina miała również prawo nakładać dodatki do podatków na rzecz szkół i dróg. Rada gminna posiada władzę uchwalania i kontrolę, wykonanie zaś należy do zwierzchności gminnej. Policja należy wyłącznie do wójta. To był "własny" zakres działalności gminy.

Zakres "poruczony" polegał na wyręczaniu władz rządowych w czynnościach należących do administracji rządowej. Gmina obowiązaną była załatwiać sprawy dotyczące poboru podatków i potrzeb wojskowych. W sprawach poruczonego zakresu podlegały też zwierzchności gminne starostwom rządowym, powiatowym. Starostwa miały również prawo dozorowania, czy gminy sprawują zakres "własny" zgodnie z ustawami.

Obszary dworskie były wydzielone z gmin wiejskich, ale policję w karczmach sprawowała gmina, choćby leżały na terytorjum dworskiem. Przełożonym obszaru dworskiego jest sam właściciel, a obowiązki jego te same, co wójta i rady gminnej, oczywiście tylko na obszarze własności dworskiej. W sprawach drogowych musiała się gmina porozumiewać z obszarem dworskim.

Samorząd miejski określony został dokładnie dopiero w roku 1889, kiedy wyszła ustawa dla 30 miast "większych" (prócz Krakowa i Lwowa); dla 131 mniejszych miast i miasteczek wydano ustawę dopiero w r. 1896.

Prawo głosowania przy wyborach miejskich przysługiwało według trzech kuryj, większej i mniejszej własności domów miejskich, tudzież opodatkowanych na rzecz gminy według pewnego cenzusu podatkowego. Władzę stanowiła Rada miejska. W większych miastach każde z trzech kół wybierało po 12 radnych na lat sześć (co trzy lata ustępowała połowa); w mniejszych radnych było 18-36, a nadto należały do rady osoby, któreby opłacały przynajmniej szóstą część ogólnej sumy podatków w gminie. Rady wybierają zwierzchność gminną miejską. Ta składała się w mniejszych miastach z naczelnika gminy i jego zastępcy, którzy byli płatni, tudzież z bezpłatnych 2-5 asesorów. Większe miasta posiadają magistrat, składający się z burmistrza, jego zastępcy i z trzech asesorów. Rady miejskie mogły wybierać do specjalnych spraw specjalne komisje. Kasowość i rachunkowość mogą być spełniane przez osobnych płatnych urzędników, lecz pod dozorem i odpowiedzialnością zwierzchności miejskiej.

Dla Krakowa i Lwowa obowiązywały odrębne ustawy, podlegające rozmaitym zmianom w latach 1848 - 1870. W roku 1870 uchwalił sejm "statut" dla Lwowa, który z małemi już tylko zmianami obowiązywał do końca rządów austrjackich. Rada miasta Lwowa składała się ze stu radnych, a wybieranych wbrew przepisom obowiązującym w całym kraju, w jednem tylko ogólnem kole. Nie były to tedy wybory kurjalne. Do roku 1909 odbywały się wybory co trzy lata, następnie na lat sześć, przyczem co trzy lata ustępowała połowa. Prawo wyborcze przysługiwało posesjonatom, osobom płacącym odpowiednio wysoki podatek lub posiadającym wyższy cenzus inteligencji (akademicki stopień). Rada wybierała prezydenta, vice-prezydenta (od r. 1909 trzech viceprezydentów) oraz delegatów w liczbie nieoznaczonej statutem, zależnej od uchwały Rady, do magistratu. Ci wszyscy, tudzież osobno do tego wybrani członkowie Rady miejskiej, tworzyli przez kilka lat Wydział miejski (utworzony w r. 1871, lecz już w r. 1874 zniesiony).

Kraków otrzymał własny statut w r. 1866, ale zmieniono go w r. 1901. Rada miejska liczyła 72 członków. Warunki prawa wyborczego na takich samych oparte zasadach, jak we Lwowie (cenzus podatkowy nieco niższy). Kół wyborczych aż sześć, bo koło trzecie podzielone na trzy oddziały. Do pierwszego oddziału trzeciego koła należeli ci, którzy opłacali podatek zarobkowy przynajmniej według dwóch najwyższych klas; drugi oddział stanowili rzemieślnicy, trzeci reszta wyborców. Kadencja Rady miejskiej sześcioletnia z ustępowaniem połowy co trzy lata. Rada wybiera przezydenta i dwóch viceprezydentów (potem przydano jeszcze trzeciego), których czynności rozdziela sam przedydent. W roku 1909, kiedy przyłączono do miasta szereg gmin wiejskich podmiejskich (faktycznie będących od dawna dalszemi przedmieściami), podniesiono liczbę radnych o 11, a w r. 1915 jeszcze o 20; obecnie tedy liczy Kraków rajców 103.

Powiatowy samorząd datuje z r. 1866. W każdym powiecie utworzono Radę powiatową i Wydział powiatowy. Radę powiatową wybierają mieszkańcy powiatu przynależni do jednej z czterech grup: Pierwsza grupa składa się z właścicieli dóbr, opłacających przynajmniej sto "reńskich" podatku bezpośredniego; do drugiej należeli właściciele przedsiębiorstw górniczych, handlowych i przemysłowych, podobnież opodatkowani; trzecią grupę tworzą miasta i miasteczka powiatu; tu wyborcami są naczelnicy gmin miejskich oraz delegaci wybierani przez rady gminne. W grupie czwartej były wybory pośrednie. Ilość członków rad powiatowych wynosiła zawsze jednako 26, a każda grupa wybiera członków Rady powiatowej tylu, ilu wypada z obliczenia stosunku opłacanych przez nią podatków bezpośrednich do ogólnej kwoty tychże podatków całego powiatu. W znacznej większości powiatów galicyjskich grupa druga całkiem nie istniała!

Rada powiatowa wybierała z pośród siebie Wydział powiatowy. Na jego czele stał przezes i vice-prezes, których zatwierdzał monarcha; nadto wybierano sześciu członków Wydziału i sześciu zastępców. Trzech członków i ich zastępców wybierało się z całej Rady powiatowej w ogólnem głosowaniu wszystkich członków Rady, a drugie trzech członków i trzech zastępców wybierały po jednemu grupy pierwsza i czwarta, i jednego wspólnie grupy druga i trzecia.

Rada powiatowa była władzą prawodawczą do spraw samorządu powiatowego, a wykonaniem zajmował się Wydział. Samorząd powiatowy obejmował zarząd majątku publicznego powiatu, zarząd zakładów powiatowych i tworzenie nowych, szpitalnictwo, komunikacje powiatowe, filantropja i oświata, następnie nadzór nad działalnością samorządową gmin. Budżet powiatu składał się z umyślnych powiatowych dodatków do podatków.

Cały ten ustrój samorządowy galicyjski szwankował atoli wielce, ponieważ pozbawiony był egzekutywy, mogącej użyć w razie potrzeby przymusu, którego używać mogły władze rządowe. O taką egzekucję trzeba było za każdym razem zwracać się do starostwa powiatowego. Było to galicyjską tylko specjalnością; w innych bowiem krajach austriackich samorząd rozporządzał egzekutywą przymusową, choćby z pomocą siły zbrojnej.

Konstytucja 1867 pociągnęła za sobą ostateczny rozdział sądownictwa od administracji. W każdym okręgu sądowym utworzono sąd powiatowy pierwszej instancji. W r. 1868 ułożono te okręgi w taki sposób, by każdy powiat administracyjny (starostwo) podzielony był na dwa lub więcej powiatów sądowych, ażeby zaś nigdy granica powiatu sądowego nie sięgała poza granicę administracyjnego. Przed wojną powszechną było w Galicji 190 sądów powiatowych.

Drugą instancję stanowiły sądy obwodowe, których było 17; krakowski i lwowski zwały się krajowymi. Instancją trzecią były sądy "krajowe wyższe" (z niemieckiego Oberlandesgericht), a tych było dwa, we Lwowie i w Krakowie. Od ich wyroków nie było apelacji. Tylko dla t. zw. sporów kompetencyjnych był w Wiedniu trybunał państwa i dla sporów administracyjnych osobny trybunał administracyjny.

Prawo cywilne obowiązywało wciąż według kodeksu z roku 1811, którego pewne części tylko poprawiono w latach 1914-1916. Od roku 1898 miała Austrja nowe postępowanie sądowe. Oparto je na zasadzie ustności i jawności - znanej od tak dawna w dawnem państwie polskiem. Natomiast przestarzałym był austrjacki kodeks karny, pochodzący z roku 1803, częściowo tylko poprawiany w ciągu stolecia przeszło; lecz ustawę o postępowaniu karnem wydano nową w r. 1853, a w r. 1873 ponowną nową, postępową. W r. 1869 wprowadzono po raz pierwszy sądy przysięgłych.

Przebiegliśmy myślą w krótkim szkicu dzieje administracji, obejmujące olbrzymi wymiar czasu: niemal tysiąc lat minęło od pierwocin ustroju rodowego i grodowego! Zawsze sprawdzało się, że państwo rosło, kiedy doskonaliła się administracja, upadało wraz z jej upadkiem. W czasach porozbiorowych lepsze lub gorsze dla nas czasy łączą się zawsze stale z kwestją administracji własnej, mniej lub więcej polskiej, administracja - to wskaźnik stanu państwa i siły lub słabości polskiego narodu. W dobrej administracji nasza teraz przyszłość!

Nie każdemu danem jest być wielkim administratorem, ale też bez ludzi genialnych można się obejść, bo tu nie chodzi o dokonywanie odkryć jakichś, lecz o wykonanie tego, co już wiadome. Natomiast państwo nie może się obejść bez porządnych administratorów, a to może być danem każdemu a każdemu. Na najmniejszem stanowisku admistracyjnem jest się zawsze porządnym lub nieporządnym administratorem - a więc pomocnikiem rozbudowy państwa polskiego lub szkodnikiem. Administracja nieporządna, to grzyb w budowli państwowej!

Administracja stanowi doskonałą szkołę poczucia odpowiedzialności. Cóż za odpowiedzialność przed potomnymi, przed sądem historji za należytą rozbudowę państwa! Każdy administrator - od najwyższego zwierzchnika do najniższego podwładnego - powinien mieć to poczucie, że jest odpowiedzialnym za przyszłość tej cząstki naszej państwowości, w której dano mu pracować. Należy ćwiczyć inteligencje swa obywatelską przez wpatrywanie się... w przyszłość.

A czy można orjentować się jakkolwiek w zawiłych drogach wiodących ku przyszłości, jeżeli się nie zna przeszłości? Jeżeli się ma decydować o tem, dokąd iść - trzeba wpierw wiedzieć, skąd się przyszło. I dlatego administratorowi potrzebna znajomość choćby zarysu dziejów administracji.

  NA POCZĄTEK ROZDZIAŁU  
POWRÓT NA STRONĘ GŁÓWNĄ POWRÓT DO MENU Biblioteka wirtualna Spis treści