Feliks Koneczny - "Dzieje administracji w Polsce w zarysie"

Kiedy podczas okresu dzielnicowego każdy książę urządzał sobie dwór monarszy według swej możności i ustanawiał urzędy w swem państewku takie same, jakie niegdyś bywały w całem państwie, musiał się z tego wyrobić po pewnym czasie samą siłą rzeczy podział terytorjalny Polski na województwa. Stało się to siłą faktów, bez jakichkolwiek obmyślań i sztucznych postanowień. Wojewodę miał książę dzielnicowy jednego, ale kasztelanów kilku, stosownie do liczby grodów w swem księstwie; i potem też przypada kilku kasztelanów na województwo.

Wojewoda zastępuje księcia nietylko na wojnie; staje się wyręczycielem księcia we wszystkiem, oczywiście z polecenia książęcego. Ta wszechstronność urzędu, lecz wymagająca na każdym kroku wyraźnego zlecenia, sprawiła, że wojewoda mógł zajmować się wszystkiem, ale nigdy nie było wiadomem, czy coś należy do jego zakresu władzy, bo zakres ten mógł być każdej chwili rozszerzony i ścieśniony, stosownie do woli księcia. Z tej niepewności i chwiejności nastąpić musiał wreszcie ten skutek, że urząd wojewodziński tracił znaczenie w administracji państwowej, a stawał się raczej dworskiem dygnitarstwem. W końcu wojewoda utracił niemal cały zakres działania. Książę mógł bowiem każdej chwili zlecić komu innemu to samo, co wczoraj zleconem miał sobie wojewoda. Nie było takiego rodzaju spraw, w których każdy wiedziałby z góry i napewno, że będzie musiał zwrócić się z tem do wojewody. Później dopiero, znacznie później, ustalono te wypadki; ale obejmowały one prawdziwie już same tylko strzępy dawnej władzy wojewodzińskiej. Została tylko wojewodzie na zawsze wysoka pozycja w państwie i w społeczeństwie; wojewodowie są zawsze najwyższymi dostojnikami.

Urzędnikami administracyjnymi pozostali długo kasztelanowie. W ciągu wieku XIII, pole ich działania stawało się coraz rozleglejszem, tak dalece, iż posiadają już podwładnych urzędników, którymi się wyręczają i których sami mianują. Są to włodarze w sprawach gospodarskich i ściśle administracyjnych, sędziowie w związanem z tą administracją sądownictwie, tudzież wojscy w sprawach wojskowych (pierwsze znaczenie wyrazu "wojski" od "wojsko"). Sam zaś kasztelan trzymał się coraz bardziej dworu książęcego, jako doradca i dostojnik dworski.

Tylko co do Małopolski możemy odpowiedzieć na pytanie, ile było kasztelanji pod koniec okresu dzielnicowego, więc mniej więcej około roku 1280. Nie powiodło się dotychczas ustalić tej kwestji co do Wielkopolski, poprzestajemy tedy na wyliczeniu kasztelanji małopolskich, których było 16: Biecz, Brzesko, Chrzanów, Czchów, Kraków, Lublin, Małogoszcz, Połaniec, Radom, Sandomierz, Sącz, Sieciechów, Wiślica, Wojnicz, Zawichost, Żarnowo. Zawichostu i Żarnowa nie obsadzano już w drugiej połowie XlII wieku; stawały się te kasztelanie zbędnemi. Być może, że były jeszcze inne, które wcześniej zaniknęły.

Niektóre z tych kasztelanji są drobne, inne wcale znaczne. Przy znaczniejszej nierówności okręgów kasztelańskich musiała też administracja cierpieć na wiele nierówności; różnice urzędowania wynikały z różnic oddalenia choćby w czasach nie znających sposobów na ustalenie szybkiej komunikacji. W pewnych stronach kraju następowało zbytnie administracji rozdrobnienie, gdy tymczasem zmienione czasy wymagały koniecznie obszerniejszych okręgów, takich, w których zmieściłby się i wielmoża i chudopachołek - jak to powyżej już zaznaczono. Należało koniecznie skupiać pewne okręgi w większe całości.

Wiemy, że kasztelan był zarazem zawiadowcą majątku państwowego, wyznaczonego na potrzeby jego grodu. Gospodarka państwowa zmieniała się gruntownie w miarę, jak gospodarstwo naturalne przechodziło w pieniężne, gotówkowe, tudzież skutkiem wprowadzania wsi samorządowych, a zwłaszcza nowo zakładanych osad na prawie niemieckiem. W samych posiadłościach państwowych (książęcych) pozakładano najwięcej takich wsi, a ponieważ osada tego rodzaju podlegała samemu wprost władcy i do ustroju grodowego nie liczyła się, więc przez to samo ustrój ten rozluźniał się, a w końcu wprost rozbijał się. Do gospodarki państwowej wchodziły nowe czynniki, które nie dały się pomieścić w dotychczasowej organizacji grodowej.

Długo istniały obok siebie obydwa rodzaje gospodarki państwowej, a zatem nieuchronnem było zamieszanie. Z jednej strony stara gospodarka kasztelańska (włódarska), oparta głównie na gospodarstwie naturalnem a oparta o władzę kasztelańską, gospodarka podupadająca z roku na rok; z drugiej strony gospodarka oparta na czynszach od dzierżawców pobieranych, administrowana przez sołtysów czynsze wybierających, a pozbawiona jeszcze wyższej nad sobą władzy administracyjnej. Osady samorządne, gminy nowego typu, wyłączone były, jakby wyrwane ze związku kasztelańskiego, z grodowego ustroju, a nie zorganizowane jeszcze w żadne inne związki administracyjne.

W roku 1290, spotykamy się w Sandomierskiem z próbą ustanowienia osobnego urzędnika gospodarczego na całe księstwo sandomierskie. Zwał się w języku urzędowym, t. j. po łacinie: "provisor". Musiał mieć jakichś podwładnych, ale nie dochowały się o tem żadne wiadomości. Ten "prowizor" stał obok wojewody, którego godność nie przestawała istnieć. W Sandomierskiem odjęto tedy wojewodzie władzę nad kasztelanami, przynajmniej o tyle, o ile ci kasztelanowie byli urzędnikami gospodarczymi, zawiadowcami majątku państwowego. W sprawie dochodów od osad czynszowych, od gmin "na prawie niemieckiem", był, boć musiał być, zwierzchnikiem sołtysów. Z urzędu "prowizorskiego" mogła była wyłonić się administracja specjalna, skarbowa, co byłoby znacznym postępem, a dobry przykład byłby naśladowany w innych ziemiach polskich.

Równocześnie powstawało zagadnienie, kto ma reprezentować wobec księcia (wkrótce wobec króla) to społeczeństwo, które dobiło się wpływu na państwo? Sprawa ta rozwiązywała się sama skutkiem zbiegu okoliczności historycznych: Ponieważ rozdrobnieni piastowscy książęta stawali się coraz bardziej zależnymi od społeczeństwa, którego wpływ na sprawy państwa zwiększał się szybko, stawało się tedy mianowanie wojewodów i kasztelanów właściwie potwierdzaniem życzeń ludności co do obsadzania tych urzędów. Książe, nie chcąc narażać się ludności, mianował zazwyczaj tych, których wskazywała wola ogółu osób, posiadających wpływ w sprawach państwowych i publicznych wogóle. Stawali się przeto wojewodowie i kasztelanowie faktycznie coraz bardziej reprezentantami społeczeństwa wobec państwa, wobec księcia - nie przestając jednakże być wykonawcami praw książęcych wobec ludności, wykonawcami każdego zlecenia monarszego. Zanosiło się w tym składzie rzeczy w urzędach wyższych na skupienie w jednem ręku pierwiastka rządowego i samorządowego. Było to zadatkiem nieocenionego przymiotu administracji, a mianowicie jej jednolitości.

W tych dwóch kierunkach byłaby się administracja polska rozwijała, uzupełniając się w szczegółach samą siłą bezwładności i praktyką życia - gdy wtem uderzył w ten niewykończony gmach taranem system administracji obcej, społeczeństwu wrogiej.

Zarząd kraju odjęty został całkiem Polakom, a powierzony urzędnikom królewskim wojskowo-administracyjnym, zwanym starostami. Wszystkie grody poobsadzane były czeskiemi załogami, których przywódcy, czescy starostowie owi, wyposażeni byli zarazem we władzę administracyjną. Oni wybierali podatki, daniny, i wykonywali sądownictwo w sprawach zastrzeżonych sądownictwu królewskiemu.

Równocześnie pozbawiono urzędy polskie ich zakresu władzy, a w znacznej części pozostawały one nawet nieobsadzone. Przez cały czas panowania Wacława nie było np. w Krakowie całkiem sędziego! Po koronacji (po roku 1300) nie było w Małopolsce ani wojewodów, ani kasztelanów, ani sędziów, ani nawet podsędków. Wszelka władza przeszła na starostów, którzy pilnowali tego, co się należało państwu od społeczeństwa, ale zgoła nie troszczyli się o obowiązki władzy rządowej wobec społeczeństwa.

Była to administracja jednostronna, powołana do wyzyskiwania kraju. Wracaliśmy do państwa narzuconego społeczeństwu, i to w sposób taki, iż groziła rozbieżność państwa a społeczeństwa. Administracja czeska była tylko środkiem do utrzymania samowładztwa monarchy nad społeczeństwem. Taka forma rządów stanowiła dla Polaków już wówczas przeżytek, i do tego przeżytek znienawidzony.

Władza czeskich starostów była wielka i rozległa, bo Wacława nie było w Polsce, chciał Polską rządzić z daleka, z Czech - a zatem potrzebował zastępców całkowicie sobie oddanych. Król przebywający z daleka musiał mieć swoich ludzi, powierników swoich, na miejscu; ponieważ zaś ci nie mogli z każdą sprawą odnosić się do Pragi i czekać, aż stamtąd nadejdzie decyzja, więc musieli mieć władzę wyjątkowo znaczną, bardzo rozległą. W ich ręku musiała spocząć przedewszystkiem wojskowa obrona panowania czeskiego nad Polską, a obok tego całkowity zarząd kraju, żeby nie mogli paraliżować ich władzy urzędnicy nieprzyjaźnie usposobieni względem czeskich rządów, zwolennicy Władysława Niezłomnego (Łokietka). Łatwo zrozumieć, że Wacław czeski nie chciał i nie mógł oprzeć administracji Polski na wojewodach ni kasztelanach, reprezentantach społeczeństwa.

Po ustąpieniu Czechów z Polski, znika też na razie urząd starosty - lecz tylko na razie. Niebawem okazało się, że Władysław Niezłomny i Kazimierz Wielki także potrzebują urzędników, którzyby nie byli zarazem reprezentantami społeczeństwa, lecz wyłącznie urzędnikami królewskimi, bo państwo ich było za duże (w porównaniu z dawnemi dzielnicowemi księstwami), żeby się można było obejść bez wyręczycieli, zawisłych bezpośrednio od każdego skinienia królewskiego. A przytem trzeba było uporządkować gospodarkę w dobrach państwowych (królewskich).

Za Władysława Niezłomnego pojawiają się urzędnicy, zwani po łacinie rozmaicie: gubernator, rector, tutor - które to nazwy oznaczały mniej więcej to, co w polskim języku przejęty następnie tytut gubernatora. Jest on potrzebny, gdy zanosi się na dłuższą nieobecność królewską. W r. 1325 pojawia się nazwa nowa; capitaneus. Książę kujawski zapowiedział, w owym roku miastu Solcowi, że gdy będzie oddalony na dłuższy czas, może tam dla wykonywania swych praw przysłać swego "kapitana". Niebawem pojawiają się i w Koronie, t. j. pod bezpośredniem panowaniem króla, urzędnicy zwani "capitanei" i nazwa ta wypiera wszystkie inne, a na polskie przetłumaczono ten tytuł: "starosta". Zapewne dlatego, że nowi ci urzędnicy na wzór starostów czeskich byli urzędnikami wyłącznie i ściśle tylko królewskimi; zresztą poza tem był to całkiem inny urząd, pomimo takiej samej nazwy.

Starostów ustanawiał król tylko w Wielkopolsce, bo w Małopolsce ich nie potrzebował; tak Władysław Niezłomny bowiem, jak i syn jego Kazimierz Wielki, przebywali po większej części w Małopolsce, rzadko w Wielkopolsce. Toteż tam ustanowiono w pierwszej połowie XIV wieku starostów: wielkopolskiego, kujawskiego, sieradzkiego, dobrzyńskiego, łęczyckiego, nakielskiego. Później dopiero powiększyła się ich ilość. Przez cały czas panowania Władysława Niezłomnego i Kazimierza W. (1306-1370) jest w całej Małopolsce jeden tylko starosta, w Sączu, a to ze względu na graniczność tego grodu i odrębne warunki osadnicze podkarpackich stron.

Starostowie wielkopolscy są "generalnymi", są rządcami całych prowincji i mają pod sobą więcej grodów, np. sieradzki trzy grody, a kujawski aż sześć. Otrzymują oni pełnię zastępczej władzy za króla; pierwotnie byli oni jedynymi sędziami a dopiero później część władzy sądowej przeszła na sędziego i podsędka przy każdem starostwie. Ściganie przestępstw z urzędu należy do starostw i zawsze przy nich pozostało. Tak było w dzielnicach wielkopolskich od początku.

Od początku też należy do starostów zawiadywanie dobrami państwowemi. Kasztelanowie tracą ten zakres czynności. Kasztelanje były za drobne, żeby uczynić zadość wymaganiom gospodarstwa w tych nowych warunkach, o których była mowa wyżej. Starostwo obejmujące kilka kasztelanji, inaczej mogło się urządzać. Kasztelanowie nie chcieliby zostać ich podwładnymi, boć to byli wielcy dostojnicy królewscy i przedstawiciele społeczeństwa zarazem wobec tronu i nie mogło być mowy o tem, żeby kasztelan wyręczał starostę generalnego we swej kasztelanji, która stanowiła starostwa cząstkę. Było to zresztą niepożądane i niemożliwe częstokroć. Niepożądane, bo wiodłoby do sporów pomiędzy starostą, prostym urzędnikiem, a kasztelanem, który był dostojnikiem i w hierarchji społecznej stał bez porównania wyżej. Niemożliwem bywało to często z powodu zbyt małego obszaru niejednej kasztelanji. Najbardziej zaś utrudniałby tego rodzaju administrację wielce nierówny obszar kasztelanji.

Kasztelan nie miał nigdy swego określonego ściśle uposażenia. Za czasów ustroju grodowego żywił się przy grodzie; uposażenie kasztelanji było zarazem uposażeniem kasztelana. Pola do nadużyć, ani nawet do nieporozumień z tego powodu nie było, póki trwało gospodarstwo naturalne. Kasztelan, który miał na grodzie swoim stosy grotów czy tarcz, pełne piwnice miodu i ryby suszonej i t. p. dla siebie i swej rodziny, cóż miał sobie z tego przywłaszczać? Więcej nie jadał przez to, że był kasztelanem, a nie było zgoła kupców, którzyby od niego chcieli coś wykupić! Mogło się to zmienić na gorsze przy gospodarce pieniężnej dopiero. Przy obrachunkach gotówkowych trzeba było ściśle rzecz określić, bo inaczej przy największej uczciwości nie byłoby porządku, który musi być fundamentem wszelkiego gospodarstwa.

Wydzielono tedy kasztelanowi z majątku grodowego część, która miała odtąd służyć jemu samemu, póki urząd sprawuje; reszta zaś miała służyć wyłącznie skarbowi królewskiemu - i tę poddano starostom. Kasztelanowie przez jakiś czas sprawowali jeszcze władzę sądową w pewnych wypadkach, ale potem i to poszło w zapomnienie. Pozostało im jednakże uposażenie dostatnie, tytuł wysoki j wpływ polityczny, bo nie przestali nigdy być dostojnikami państwa.

W Małopolsce także usunięto kasztelanów od gospodarstwa dobrami państwa, a ustanowiono do tego wielkorządców królewskich, którzy podzielili sobie swój obszar na okręgi mniejsze, zwane podrzędztwami. Były to urzędy ściśle gospodarcze, skarbowe, jakby ciąg dalszy urzędu prowizorskiego, który przez pewien czas istniał w Sandomierskiem. Teraz zwano ich po łacinie prokuratorami (dotychczas po klasztorach tytułują tak gospodarzy). Urzędy te były tylko w Małopolsce.

Podrzędztwa były następujące: Kraków, Wiślica, Żarnów, Biecz, Niepołomice, Korczyn, Proszowice, Wojnicz, Sącz Stary.

Wielkopolscy starostowie objęli zarząd grodów od kasztelanów. W Małopolsce powstał na grodach osobny urząd burgrabiów, do których należała tylko sama obrona grodu, wojskowa strona przedmiotu, bo zarząd dóbr grodowych był przy podrzędztwie.

Ponieważ w Małopolsce nie było starostów, więc do ścigania przestępstw urzędowo przez państwo, powołano osobny urząd, t. zw. oprawców, którzy śledzili, ścigali i sądzili kryminalne sprawy. Utrzymali się do końca XV wieku - potem już niepotrzebni, gdyż w końcu i w Małopolsce wprowadzono starostów, chociaż nie byli oni nigdy tem, co w Wielkopolsce.

Urzędnicy zowiący się "capitanei" znajdowali się w drugiej połowie wieku XIV w Krakowie, Sandomierzu, Lublinie, Chęcinach, Opoczynie i w Ryczywole - ale nie można uważać ich za starostów, lecz raczej za burgrabiów, gdyż mieli sobie poruczoną li tylko obronę grodów; ani sądownictwo, ani zarząd dóbr do nich nie należał. Dopiero za króla Ludwika Węgierskiego nastali starostowie także w Małopolsce, skoro król ten nie przebywał nigdzie w Polsce, ni w Wielkopolsce, ni w sąsiedniej Węgrom Malopolsce; bywał rzadkim gościem w polskiem królestwie i potrzebował zastępców o znacznej i silnej władzy.

  NA POCZĄTEK ROZDZIAŁU  
POWRÓT NA STRONĘ GŁÓWNĄ POWRÓT DO MENU Biblioteka wirtualna Spis treści