Feliks Koneczny - "Dzieje administracji w Polsce w zarysie"

Państwo - jest to zjednoczenie rządzących i rządzonych za pomocą administracji. Zawiązek jej tkwi w potrzebie ustanawiania zastępców przez władcę państwa, ażeby mogła być władza na różnych miejscach równocześnie. Administracja wojenna starsza jest od pokojowej, bo władza państwowa była z razu tylko wojenną. Od zbrojnej drużyny książęcej i od obronnego grodu każdego plemienia zaczyna się organizacja państwowa. Społeczna organizacja wywodzi się z ustroju rodowego, z pierwotnej wspólnoty rodowej i ze starszyzn rodowych.

Do grodu należą osady służebne (tworzone z jeńców wojennych i ich potomstwa), narok w głębi kraju i danina grodowa ludności całego okręgu kasztelanji. Kasztelan jest dowódzcą grodu i administratorem wszelkiego majątku państwowego, który obracano na utrzymanie ustroju grodowego. Kasztelanom całego państwa przewodzi wojewoda.

Sprawami niewojennemi nie zajmuje się pierwotna organizacja państwowa zgoła. Ani nawet nie ściga zbrodniarzy, pozostawiając wszystko samorządowi samego społeczeństwa (stąd "pomsta" i "krwina", zniesiona wpływem Kościoła). Społeczeństwo z początku nie interesuje się państwem, które jest mu narzucone. Dopiero skutkiem katastrofy po upadku Mieszka II, przekonało się społeczeństwo o potrzebie organizacji państwowej i samo dopomogło do jej przywrócenia; ale też zaczyna się niebawem walka społeczeństwa o wpływ na państwo. Zaczęli ją biskupi, a wkrótce poszło ich śladem możnowładztwo świeckie. Zyskało ono przeważne wpływy w okresie dzielnic książęcych.

Każdy książę dzielnicowy miał swoją drużynę wojenną, swego wojewodę i swoich kasztelanów. Z czasem było wojewodów tylu, ile księstw. Kasztelanowie tracą na znaczeniu, bo ustrój grodowy rozprzęga się. Staje się niepotrzebnym, gdyż siła orężna państwa opiera się coraz bardziej na tem, że kto otrzymał od księcia nadanie w ziemi, musiał służyć wojskowo. Pług i miecz poczynają łączyć się w jednem ręku.

Z osad służebnych wytwarza się warstwa rzemieślnicza na podegrodziach; powstają też rodzime polskie osady targowe z kupcami i rękodzielnikami; są to zawiązki miast polskich. Ludność wiejska wycofuje się coraz bardziej ze wspólnot rodowych, a urządza się na własności osobistej, indywidualnej. Zmieniające się warunki społeczne wymagały nowej administracji. Pracę tę przerywają najazdy tatarskie, które cofnęły Polskę o cały wiek w rozwoju dziejowym.

Skutkiem wyludnienia brakło przy własności osobistej rąk do pracy. Powstaje warstwa dzierżawców; są to przodkowie ludu wiejskiego w Polsce. Ponieważ każdy znajdował utrzymanie przy wiejskich gospodarstwach, przepadły owe zawiązki miast polskich.

Zaczyna się na wielką skalę osadnictwo niemieckie w Polsce. Osadników sprowadzający osadźca staje się sołtysem na wsi, wójtem w mieście. Osadnicy otrzymują autonomię, wolność rządzenia się swojem prawem niemieckiem, w miastach magdeburskiem. Przybysze, nie pochodząc z jakiegoś związku rodowego, organizują się w gminy. Niebawem autonomja gminna rozpowszechnia się po całym kraju, i wielka ilość osad polskich przechodzi też na prawo niemieckie. Samorząd gmin wiejskich okazał się zarazem korzystnym dla właściciela ziemi.

Podczas okresu dzielnicowego wyrobił się podział Polski na województwa. Wojewoda stał się wyręczycielem księcia we wszystkiem, co mu książę za każdym razem zlecił, ale mógł mu książę nic nie zlecić; toteż stał się tylko dygnitarzem dworskim. Rozszerzył się natomiast w wieku XIII zakres urzędu kasztelańskiego, a kasztelan miał już podwładnych urzędników: włodarzów, sędziów i wojskich. W Małopolsce było około r. 1280 kasztelanji 16, bardzo nierównych co do obszaru. W Sandomierskiem najpierw ustanowiono urzędnika (provisor), któryby, stojąc obok wojewody, był zwierzchnikiem wszystkich gospodarczych urzędów całego księstwa. Ponieważ książęta dzielnicowi by!i coraz bardziej zależnymi od ludności, mianowali na najwyższe urzędy tylko osoby popularne, miłe społeczeństwu. Skutkiem tego wojewodowie i kasztelanowie stawali się zarazem reprezentantami społeczeństwa, co miało tę stronę dodatnią, iż byłoby dopomogło do wyrobienia jednolitości w administracji.

Prąd ten przerwany został najazdem czeskim. Nastąpiła administracja wojskowa, sprawowana przez czeskich starostów, wyzyskujących ludność bez miłosierdzia. Po koronacji Wacława nie było w Małopolsce ani wojewodów, ni kasztelanów, ani nawet sędziów; wszelka władza przeszła na starostów. Ci pilnowali tego, co się należało królowi, ale nie troszczyli się zgoła o obowiązki rządu wobec społeczeństwa. Ponieważ Wacław nie przesiadywał w Polsce, władza jego zastępców musiała być tem rozleglejszą.

Już za Władysława Niezłomnego byli urzędnicy, zwani rozmaicie, którzy nie reprezentowali wcale społeczeństwa, lecz byli wyłącznie królewskimi sługami i porządkowali gospodarkę w dobrach państwowych, w królewszczyznach. Przylgnęła do nich także nazwa starostów. Kasztelanowie stracili urzędowanie gospodarcze. Wydzielono im ich uposażenie z dóbr królewskich, a resztę oddano starostom w Wielkopolsce, a wielkorządcom w Małopolsce. Przez dłuższy czas byli w Małopolsce burgrabiowie do opatrywania grodów i oprawcy do ścigania przestępców; dopiero za Ludwika Węgierskiego przeszło wszystko na starostów.

Każde województwo posiadało odrębność autonomiczną, gdyż Polska była państwem decentralistycznem. Rządził się też z osobna własnem prawem stanowem każdy z trzech ówczesnych stanów politycznych (państwo stanowe): duchowieństwo, szlachta, mieszczaństwo. Ponad stanami stał król ze swymi urzędnikami, na których czele stoją: marszałek, kanclerz i podskarbi.

Za Kazimierza W. rozwinęło się prawo ziemskie, obejmujące prawa i obowiązki obydwóch warstw wiejskich: szlachty i dzierżawców, których wtedy zwano już kmieciami. Każdy właściciel ziemski musiał być żołnierzem; kmieć uwolniony jest od służby wojskowej. Prawo przepisuje, kiedy dzierżawcy wolno grunt opuścić. Pośrednikami między szlachtą a kmieciami mieli być sołtysi; ci jednak poczęli sprzedawać swe sołectwa szlachcie, a skutkiem tego szlachcic stawał się sołtysem w swojej wsi, t. j. zyskiwał władzę administracyjną i sądową pierwszej instancji.

Wójtostwo miejskie było również sprzedażne. Wójt dostawał sześć razy więcej gruntów w mieście od innych mieszczan, a na swej posiadłości mógł założyć dowolną ilość sklepów, jatek, młynów, nie płacąc żadnych podatków, i jeszcze pobierał trzecią część opłat sądowych. Z czasem gminy miejskie zaczęły wykupywać wójtostwa, i w ten sposób powstawały miejskie jatki, młyny i t. p.

Prowadzić jakieś przedsiębiorstwo w mieście na własny rachunek mogli tylko obywatele tego miasta, t. j. potomkowie pierwotnych osadników miejskich, tudzież osoby, które od nich otrzymały prawo obywatelstwa (najczęściej przez przyżenienie się). Nie można było być obywatelem, nie posiadając własnego domu. Bez tych warunków można było należeć tylko do czeladzi. Wszyscy obywatele tworzą "pospólstwo", uchwalające pod przewodnictwem wójta "wilkierze". Gdy ludności przybyło, reprezentowali pospólstwo zwierzchnicy cechowi i kupieccy. Z ich zebrań wytwarzała się stopniowo Rada miejska. Rada dążyła do ograniczenia praw wójta, a najbardziej w zakresie sądownictwa miejskiego. Wyższe instancje były w sądzie leńskim i w sądzie sześciu miast. Na zamku krakowskim urządził Kazim. W. sąd najwyższy prawa magdeburskiego.

Średnie wieki nie znały wolności handlowej. Handel stosować się musiał do rozmieszczenia t. zw. prawa składu, które stanowiło w ręku królewskiem zarazem sposób okazywania miastom łaski lub niełaski.

Pierwsza ustawa finansowa polska wyszła w r. 1374 (przywilej koszycki króla Ludwika). Stały coroczny podatek od własności ziemskiej ma odtąd wynosić po dwa grosze z łanu; gdyby zaś trzeba było znaczniejszego podatku, ma król zwołać zjazd dostojników celem uchwalenia go. Odtąd też wszystkie należytości państwowe miały być płatne w gotówce, nie w naturze.

Za króla Ludwika uzupełniono też administrację starościńską w całym kraju. Zaczęto też oddawać starostom dobra państwowe w dzierżawę na dogodnych warunkach; stanowiło to wynagrodzenie ich urzędu. Później puszczano w dzierżawę wszystkie królewszczyzny, a ponieważ dzierżawca taki posiadał władzę administracyjną nad ludnością tych dóbr, zwano go także starostą.

W okresie Jagiellońskim administracja polska szerzy się na Litwę, pozostają jednakże zawsze pewne odrębności. Pogańska Letuwa nie posiadała żadnej wogóle administracji. Prawosławna Ruś litewska posiadała organizację wołostną i szczeblowaty ustrój społeczny. Letuwa od Polski dopiero przejęła dziedziczność własności ziemskiej. W roku 1413 (unja horodelska) 47 rodów letuwskich otrzymało prawa szlachty polskiej; te rody stały się rozsadnikami prawa polskiego na całej Litwie, tak na Letuwie, jakoteż na Rusi litewskiej. Ustanowiono tegoż roku wojewodów w Wilnie i w Trokach. Na Rusi litewskiej pierwszy wojewoda był w Kijowie od roku dopiero 1471. Przy wojewodach ustanowiono kasztelanów. Podskarbiostwo rozwinęło się dopiero w drugiej połowie wieku XV. Rusią litewską zawiadywali namiestnicy z rozległemi pełnomocnictwami administracyjnemi. Wyręczycieli i zastępców zwano tiwunami.

Namiestnicy posiadali też szeroki zakres sądowniczy; potem nastąpili po nich i na Litwie starostowie. W głównem mieście województwa sam wojewoda był zarazem starostą.

Dynastja Jagiellońska sama pragnęła przeszczepić na Litwę polskie swobody obywatelskie. Zainteresowanie społeczeństwa sprawami państwowemi było tam jednak słabe i w ciągu XV wieku ledwie możnowładztwo dążyło do wpływów na państwo. Ale też potem to możnowładztwo miało się okazać bez porównania silniejszem, niż w Koronie. Prawa możnowładztwa, jako swej Rady przybocznej, uznał Aieksander Jagiellończyk przywilejem w roku 1492.

Polska rozwijała się tymczasem w kierunku demokratycznym; powstały sejmiki (od r. 1404), potrzebne do uchwalania podatku ponad dwa grosze. Od Władysława Jagiełły jednostką administracyjną staje się powiat samorządny, w którym rozwija się administracja autonomiczna. Władzę królewska przedstawia w powiecie starosta grodowy. Jestto ten z pośród starostów, który ma pod sobą warownię (gród obronny) i tam urzęduje; starostów nie posiadających grodów zwano odtąd tenutarjuszami.

Do naradzenia się nad sprawami nie województwa, lecz całego kraju, jedyną sposobnością było pospolite ruszenie wojenne. Stąd narady obozowe podczas wypraw wojennych i taka geneza przywilejów czerwińskiego (1422), warckiego (1423), jedlnieńskiego (1430) i cerekwickiego (1454). Naradom tym zawdzięczamy oddzielenie sądownictwa cywilnego od administracji (pozostawiono starostom sprawy kryminalne); rozwój prawa spadkowego, opiekę nad małoletnimi, nadzór ksiąg sądowych, kontrolę nad mennicą i t. p., cały szereg nader chwalebnych przepisów. Ale sejmikowanie w obozie wpływało źle na porządek wojskowy! Toteż, żeby się obejść bez takich narad obozowych, obmyślono łączenie sejmików w sejmy prowincjonalne małopolskie i wielkopolskie (od r. 1457), a potem ściągnięto je w jeden sejm walny, co po raz pierwszy nastąpiło w r. 1468, ale przyjęło się na stałe dopiero ku końcu wieku XV. Współcześni uważali sejm za prosty tylko zjazd na uchwalenie podatków wyższych; zwolna i stopniowo staje się sejm walny władzą ustawodawczą. Uznał to w całej pełni król Jan Olbracht w r. 1493.

Geneza polskiego parlamentaryzmu tkwiła w tem, że rząd potrzebował podatków zwiększonych, a to występowało rok rocznie podczas wojny 13-letniej, prowadzonej z Krzyżakami o odzyskanie Pomorza. W r. 1466 przyłączone do państwa Prusy Królewskie, stanowiły odrębną prowincję, posiadającą swe odrębności administracyjne. Kraj podzielony był przez Krzyżaków na komturstwa. Od r. 1282 zmierzają Krzyżacy do założenia nad Bałtykiem wielkiego państwa niemieckiego od ujść Odry aż do Fińskiej zatoki. Wkrótce przenosi się W. Mistrz do Malborga. Zakon Niemiecki prowadził handel na rachunek własny, wyzyskując kraj systematycznie; interes jego polegał na ekonomicznem gnębieniu ludności i stąd antagonizm rządzących i rządzonych, rozbieżność państwa a społeczeństwa - i tęsknota za Polską. Administrację polską zaczęto zaprowadzać zaraz po wybuchu wojny 13-letniej. Utworzono województwa pomorskie, malborskie i chełmińskie. Stanów politycznych było w Prusiech więcej niż w Koronie, bo miasta tworzyły również stan. Każdy stan był podwójny niejako: wyższy i niższy. Wyższe tworzyły senat (z miast Gdańsk, Elbląg, Toruń), niższe za polskim przykładem wytwarzały sejm prowincjonalny pruski.

W Prusiech miasta znaczyły więcej, niż szlachta. Urbanizacja czyniła je najbardziej europejską prowincją Polski. W wieku XV zmierzała też cała Polska ku urbanizacji.

W administracji miejskiej przechodziły tymczasem prawa wójtowskie na Radę miejską Miasta mniejsze wykupywały wójtostwa z pomocą rządu, toteż często przechodziły w nich prawa wójtowskie w administrację rządową, starościńską. Po większej części miasta mniejsze nie zdołały się potem wypłacić z tego długu i władza starościńska pozostała w nich. Z rodów radzieckich powstawała oligarchja miejska, przeciwko której występowało energicznie pospólstwo. Od Władysława Jagiełły pospólstwo poczęło wybierać swoich delegatów do Rady.

Miasta kwitną, powstaje nawet bankierstwo polskie. Bogacze miejscy nabywają dobra ziemskie, a nie chcą poddać się ciężarom prawa ziemskiego. Cały szereg najznakomitszych arystokratycznych rodów polskich jest pochodzenia mieszczańskiego. Nawzajem wiele szlachty zamieniało się w mieszczan. Przesądów stanowych jeszcze niema.

Wieś polska XV wieku wchodzi w okres gospodarstwa folwarcznego. Kmieć jest nadal wolnym dzierżawcą, a dzierżawa wieczystą i dziedziczną. Kmieć może się z właścicielem-szlachcicem procesować o granice gruntów. Trzyma sobie zagrodnika tak samo, jak szlachcic. Może część swego dzierżawnego łanu poddzierżawić innemu kmieciowi; mamy zapisany wypadek, jak poddzierżawca taki zobowiązywał się do robocizny tytułem dzierżawy. Pierwszy przykład "pańszczyzny" pochodzi tedy ze stosunków pomiędzy samymi kmieciami.

Szlachta nie wypuszcza nowych łanów w dzierżawę, bo więcej dochodu da folwark. Zmawiają się, żeby warunki dzierżawne były jednakie w całym kraju, żeby nie przyjmować na dzierżawę kmiecia zbiegłego skądinąd itp. Niechęć do wydzielania nowych łanów pochodziła też stąd, że jednaki był podatek z łanu dzierżawnego czy folwarcznego, a więc na kmiecym traciło się; nadto niestałość i chwiejność podatku łanowego sprawiały, że wydzierżawianie roli kmieciom stawało się interesem bardzo niepewnym.

Osiedlenie Żydów po wsiach w ciągu panowania Kazimierza Jagiellończyka, oddanie im w dzierżawę karczem, a niebawem i młynów, stało się epokowem wydarzeniem w dziejach wsi polskiej; skutki były nader obfite, a same ujemne. Natomiast na nic się nie zdały i pozostały na papierze uchwały sejmu piotrkowskiego roku 1495, ograniczające prawa kmiece i zakazujące mieszczanom kupna dóbr ziemskich. Pozwalano jednemu tylko kmieciowi z jednej wsi w jednym roku przesiedlać się, ale Polska była za duża, by w niej odnaleść kmiecia - a dobra ziemskie przechodziły nieustannie w ręce mieszczaństwa aż do początku XVII wieku.

Handel kwitnął. Od roku 1447 nie było w Polsce cełł wewnętrznych, zniesiono wszystkie prywatne, i ubezpieczono wolność żeglugi na spławnych rzekach. Postarano się też o dobrą monetę; ale wartość grosza polskiego wobec zagranicy pomimo to malała. Mniemano mylnie, jakoby licha moneta pożyteczną była dla warstw uboższych, a dbano wielce o taniość; w tym też celu układały urzędy wojewodzińskie już od roku 1396 taksy na towary.

Wiek XVI przynosi rozwój sejmowania polskiego, a zatem zwycięstwo prądu demokratycznego. Od roku 1505 nie można wprowadzić w państwie "nic nowego" bez zgody sejmu. Sejm walny składa się z trzech "stanów sejmujących": króla, senatu i izby poselskiej. Prusy miały odrębne sejmy, a każdy stan dzielił się tam na dwie części: niższą i wyższą. Na Litwie krzewiła ustrój parlamentarny sama dynastya. Aleksander Jagiellończyk uznał w r. 1492 prawa wielmożów litewskich do wpływu na sprawy państwowe. W połowie XV wieku zaczęto na Litwie używać wyrażenia "sejm". Na Litwie wpierw były sejmy, a potem dopiero sejmiki, bo na Litwie ustrój ten powstawał sztucznie, przeszczepiany z góry. W roku 1566 określono kompetencję sejmu litewskiego, który składał się z 60 posłów od 30 powiatów. Zygmunt August gorliwie wprowadzał prawo publiczne polskie, urzędy i sądy ziemskie, a w końcu roku 1569 przeprowadził unję ściślejszą (lubelską) wbrew możnowładztwu. Podlasie, Wołyń, Podole i Kijowszczyzna przeszły wówczas od Litwy do Korony. Unja lubelska, stanowiąc z Litwy nadal osobne państwo, była dziełem kompromisowem, które spodziewano się poprawiać dalszemi reformami; trwały jednak postanowienia sejmu lubelskiego aż do roku 1791. Językiem urzędowym Wielkiego Księstwa litewskiego pozostał ruski; letuwski był niepiśmienny.

Dalszemu rozwojowi parlamentaryzmu przeszkodziła nadzwyczajna stanowość mieszczaństwa, unikającego instytucji ogólno-państwowej z obawy przed pociągnięciem do większych podatków.

Od drugiej połowy XVI wieku dzielono urzędy na senatorskie, ziemskie i nadworne. Ministrami byli marszałkowie wielcy, kanclerze, podskarbiowie i podkanclerzowie; później hetmani. Ziemskimi: wojewodowie, kasztelanowie, podkomorzowie, sędziowie i podsędkowie. Starostowie są na pół koronnymi, na pół ziemskimi urzędni kami. Z nadwornych najważniejsi: podskarbi, pisarz wielki, podkomorzy nadworny, referendarze, instygator (co dzisiejszy prokurator). Każdy wyższy urzędnik organizował sobie sam swą kancelarję. Gotówką opłacano tylko nadwornych urzędników; innych wynagradzano ziemią, dzierżawą starostw.

Wojewoda, reprezentant szlachty całego województwa, odbywa lustracje pospolitego ruszenia. W zakresie policyjnym należy do niego wszystko, co się dzieje pod gołem niebem; lecz ten zakres zabierają mu coraz bardziej starostowie grodzcy. W Prusiech Królewskich posiada wojewoda prawo sądów doraźnych. Ale sądownictwo wojewodzińskie ścieśniało się coraz bardziej, a rośli natomiast we władzę starostowie. Cokolwiek król obwieszczał, czyniłto za pomocą starostów (w Prusiech należy do nich i obrona wybrzeża). Szlachta pruska pragnęła odbywać lustracje przed starostami, a strzegła natomiast sądownictwa wojewodzińskiego. Zanosiło się w Prusiech Królewskich na powstanie powiatu silniejszego od koronnego, z administracją bardziej jednolitą.

Pierwszym ministrem jest marszałek wielki koronny. Posiadał pełną władzę policyjną i sądową w okręgu mil trzech od postoju królewskiego, a sądy jego były doraźne i bez apelacji. Przewodniczył w senacie, podczas bezkrólewia stał obok prymasa. Litewskie mąrszałkostwo rozwijało się odmiennie; było ich kilku, nawet kilkunastu, a wśród nich "najwyższy".

Drugim ministrem jest kanclerz, kierownik polityki zagranicznej, mający do pomocy podkanclerzego. Pod nimi cała kancelarja sekretarzy, pisarzy itp.; na Litwie używaną była przez cały wiek XV nazwa diaków.

Trzeci minister, podskarbi wielki, miał z razu nadwornego do pomocy. Po krótkim czasie każdy z nich posiadał atoli odrębną kompetencję, bo osobne były źródła dochodów skarbu koronnego, a nadwornego. Zarząd prywatnej szkatuły królewskiej sprawował pisarz wielki nadworny.

Dopiero w XVI w. powstali na Litwie wojewodowie poza Wilnem i Trokami, tudzież obok każdego z nich kasztelan. Żmujdź pozostała starostwem, ale ten starosta był ponad wszystkimi powiatami żmujdzkimi i równy wojewodom. Na Litwie byli namiestnicy z zakresem władzy większym od polskich starostów. Po miastach (prócz Wilna) byli gorodniczowie, mający z ramienia państwa dbać o obronność grodów. Specjalnością też litewską byli marszałkowie powiatowi, nieznani Koronie.

Litwa wyprzedziła Koronę w dziedzinie dokładniejszego spisania prawa sądowego, czemu głównie poświęcone są trzy statuty litewskie z lat 1529, 1566 i 1588. Jest tam jednakże częściowo także kodyfikacja prawa publicznego i obowiązków wojskowych. Spisane są po rusku, ale potem przedrukowywane tylko w przekładzie polskim. Język letuwski nie stał się piśmiennym. Przymus wyczerpania instancij niższych (zanim wolno udać się przed sąd monarchy) obowiązywał na Litwie dopiero od roku 1566. Sądy ziemskie, grodzkie i podkomorskie na wzór koronnych wprowadzono ostatecznie w r. 1565. Sędziowie ziemscy są w Koronie i na Litwie dożywotni. Sądy grodzkie były przedewszystkiem od spraw karnych, podkomorskie tylko od spraw granicznych.

Ponieważ nadużywano apelacji do sądu królewskiego, namnożyło się zaległości. Zygmunt Stary ustanowił referendarzy do przesłuchiwania stron. W r. 1543 pojawił się projekt stałego sądu najwyższego bez uczestnictwa osoby królewskiej, ale dopiero w roku 1578 powstał najwyższy trybunał koronny, w Piotrkowie i Lublinie naprzemian urzędujący. Składa się z t. zw. deputatów, wybieranych co roku po województwach, świeckich 27 i duchownych 6. W trzy lata potem naśladowano ten przykład również na Litwie, a miejscem urzędowania były Wilno, Nowogródek, Mińsk. Deputatów było na Litwie samych świeckich 49.

Przyszłość i rozwój państwa polskiego zależeć miały od tego, czy powiedzie się urbanizacja kraju. Kmieciom coraz ciaśniej było na wsi, bo szlachcic nie lubiał wyznaczać nowych łanów dzierżawnych. Jednako płacił podatek od intratniejszych łanów folwarcznych, i mniej intratnych kmiecych. Narażony też bywał na straty z powodu chwiejności podatku, którego wysokości nigdy nie można było przewidzieć, bo każdy sejm inaczej go uchwalał (a mógł wcale nie uchwalić). Stałemi były tylko dochody skarbu nadwornego.

Osadnik polski stawał się na Litwie rolnikiem postępowym. Wieś w polskiem znaczeniu tego wyrazu powstała na Litwie dopiero w połowie wieku XVI, a to dzięki t. zw. "pomierze wołostnej", przeprowadzonej z ramienia młodego Zygmunta Augusta przez Polaka, Piotra Falczewskiego.

Wielka też była różnica miast koronnych a litewskich. W okresie Jagiellońskim dokonywał się do reszty skup wójtostw, rozwija się urząd burmistrzów, a delegacje pospólstwa stają się coraz wpływowszemi. Delegacje te urządza często król swemi przepisami. Szlachta garnęła się wówczas licznie do zajęć miejskich, a nowe miasta na Mazowszu zakładała niemal wyłącznie sama szlachta. Miast i miasteczek, opłacających "szos", t j. podatek od nieruchomości miejskich, liczono za Stefana Batorego w samej Koronie 678. Letuwini miast nie zakładali i aż do XIX w. wogóle nie mieszkali po miastach. Po miastach W. Księstwa litewskiego siedzieli Rusini i Polacy. W Wilnie zarząd miasta składał się w połowie z katolików, w połowie z prawosławnych. Na Litwie miasta nigdy nie rozkwitnęły, a mieszczaństwo utrzymywało się głównie z rolnictwa na podmiejskich włókach. Cechy bywały podwójne: prawosławne czyli ruskie, i katolickie czyli polskie. Stan kupiecki nie był na Litwie nigdy właściwie zorganizowany. Miastom litewskim przysługiwało nieznane w Koronie prawo "wchodów", t. j. służebności na gruntach niemiejskich, nieraz bardzo daleko od miasta.

Polska nie była najbogatsza, ale Litwa była uboga w porównaniu z Polską. Sprawami ekonomicznemi zajmował się wiek XVI wszechstronnie i nader pieczołowicie. Z razu rządy mniemały, że wszystko zależy od tego, żeby dbać o taniość, a tem taniej i łatwiej dla uboższych warstw, im pieniądz lichszy; stąd taksy na towary i podła moneta (brakteaty). Dzięki Mikołajowi Kopernikowi dowiedzieliśmy się, że moneta musi być jednolita., że moneta licha wypiera dobrą, ze spodlenie pieniądza sprowadza upadek państwa, że mennica nie może stanowić źródła dochodu, a różnica między wartością pieniądza a szacunkiem winna być jaknajmniejsza, i że podła moneta sprowadza właśnie drożyznę i skrupia się najbardziej na uboższych. Głos Kopernika przyśpieszył wprowadzenie w r. 1528 polskiej waluty złotej. Niestety, wkrótce zaczął się powszechny w całej Europie prąd dewaluacji, trwający bez przerwy do wieku XIX; państwa zurbanizowane łatwiej te przesilenia przetrzymywały, lecz my najtrudniej. Ale klęska ekonomiczna miała nastąpić dopiero w drugiej połowie wieku XVII. W wieku XVI nietylko staliśmy dobrze, ale po roku 1570 pojawiały się w skarbowości polskiej nawet początki budżetowania. Trzeba było jednak podatki ustalić na czas dłuższy, ażeby skarb był zawsze pełny.

Były dwa skarby od roku 1505: nadworny i pospolity. Dochody nadwornego były ciągle, mianowicie: królewszczyzny, żupy, olbory (dochody pewne z kopalń), cła, myta, wwozowe (funtcole) od Bałtyku. Królewszczyzny wypuszczano w dzierżawę. Dzierżawcy przedstawiali osobę królewską wobec osiedlonych w królewszczyźnie mieszczan i kmieci i stąd zwali się starostami; ale tylko część drobna ich była starostami grodowymi, t. j. urzędnikami koronnymi publicznymi. Od roku 1562 czwarta część dochodów ze starostw szła na stałe wojsko zaciężne (stąd nazwa "kwarty"). Do skarbu nadwornego wpływała faktycznie zaledwie piąta część dochodów ze starostw. Powiększały się w drugiej połowie XVI wieku znakomicie dochody z żup solnych; zajęto się utworzeniem wielkich magazynów po całym kraju i organizowano sprowadzanie soli morskiej. Cła były tylko na granicy państwa, a zarząd celny zorganizowany był w kilka okręgów. Czasem administrował niemi skarb sam, czasem puszczane bywały w dzierżawę. W Olkuszu i innych kopalniach pobierano "olborę" od "gwarków", zajętych poszukiwaniem rud. Wpływały też do skarbu nadwornego drobne podatki podwodnego i stacyjnego i przygodny podatek koronacyjny. Około roku 1580 wynosił cały dochód skarbu nadwornego około 180.000 złp. Z tego pokrywano wydatki dworu, utrzymanie senatorów i posłów podczas sejmu, koszta gościny poselstw zagranicznych, koszta kancelarji i tłumaczów.

Dochody skarbu pospolitego pochodziły tylko z podatków uchwalanych przez każdorazowy sejm. Najważniejszym było łanowe, wraz z którem pobierano także podatki od zajęć nie rolniczych, lecz od ludności zamieszkałej po wsiach; dodatki te nie stanowiły nigdzie ponad 10°/o łanowego. W r. 1578 wybrano łanowego razem z owemi dodatkami 142.000 złp. Głównym podatkiem miejskim był "szos" od domów, który często płacono podwójnie. Podatki od rękodzieł, przemysłu i handlu dawały mniej, niż szos. Szos wyniósł w r. 1579 przeszło 25.000 złp. Niemal tyle, co szos, dawał t zw. "czwarty grosz celny". Wielkim dochodem, równym łanowemu, było czopowe od napojów wyskokowych, od przywozu i wyrobu i od szynkowania (miód, piwo, przywóz wina; wódka mało jeszcze była w użyciu). Pogłówne żydowskie wynosiło po złotemu od głowy, ale Żydzi wykręcali się od spisu ludności i płacili ryczałtem.

Zwyczajną rzeczą było wówczas uchwalanie wysokich podatków, bo społeczeństwu polskiemu nie brakło ofiarności; ale chodziło też o sprawiedliwy rozdział podatków. W r. 1510 pojawił się projekt podatku dochodowego i daniny majątkowej (aż do połowy rocznych dochodów). Projektowano też reducję obowiązku służby wojennej, co wiodłoby do urządzenia wojska stałego. Przeprowadzano w tym celu szacowanie dóbr ziemskich. W roku 1520 przy podatku postępowym progresywnym ustanowiono aż 240 klas podatkowych. Urządzano spisy ludności. Silono się na postęp w dziedzinie skarbowej i próbowano wielkiej decentralizacji skarbowej.

Koszta administracji podatkowej były nader małe. Ustanawiani przez sejm poborcy i przechowujący gotówkę szafarze wraz z całemi swemi kancelarjami pobierali około 4°/o pobranej przez się gotówki, co uważano za koszt znaczny. Celnicy, pisarze na komorach, strażnicy opłacani byli przez dzierżawców. Od poborców odbierali gotówkę pisarze skarbowi, którzy odwozili ją podskarbiemu. Do administrowania wydatkami państwowemi miał podskarbi dodanych sobie czterech deputatów, którzy stanowili zarazem władzę kontrolującą. Szafarze baczyli, by pieniądze były używane ściśle na ten cel, na jaki je przeznaczała konstytucja sejmowa. Bezpośrednim zwierzchnikiem kancelarji skarbowej był pisarz główny skarbowy.

Każda uchwała sejmowa podatkowa pociągała za sobą osobny uniwersał poborczy, ogłaszany w zbiorze praw. Dla urzędników skarbowych wydano "ordynację" w r. 1550. Kontrola i rewizja bywały nadzwyczaj ścisłe; lustracja królewszczyzn drobiazgowa. W miastach wybierał podatki urząd miejski, a czopowe puszczano w dzierżawę. W mieście czy na wsi przepisy na retentów, zalegających z podatkami, były nadzwyczaj surowe, egzekucja szybka i przykra. Sposoby odsyłania i przechowywania pieniędzy publicznych były obmyślane dokładnie, szczegółowo. Porządek w księgach rachunkowych taki, iż wzbudza podziw potomnych; wzorowe również rejestra królewszczyzn. Dochowane księgi podskarbiostwa i rejestra poborowe świadczą jak najzaszczytniej o administracji finansowej w Polsce XVI wieku. W przepisach skarbowych spotykamy często na Litwie jeszcze większą dokładność, niż. w Koronie.

W wieku XVII i aż do połowy XVIII wypada, niestety, stwierdzać ciągły upadek administracji. Dwa pierwsze po Jagiellonach pokolenia robią postępy, nastaje największa ekspanzja państwa polskiego i stanowcza jego hegemonia we wschodniej Europie aż do r. 1634 - poczem nagłe cofnięcie się na każdem polu. Nie doprowadzono do jednolitości skarbu, co winno było stanowić konsekwencję reform poprzednich. Przeżywały się dawniejsze urządzenia, nie udoskonalane. Za Jana III. zwraca uwagę "instruktarz celny" i opłata "szesnastego grosza", w czem mieściła się dążność do ustalenia płac oficjalistów. Nie przeprowadzono też należycie decentralizacji skarbu. Charakterystyczne są "delaty": wypłacanie należności wojskowych podatkami zalegającemi, które wojsko samo sobie ekzekwuje i od razu na własny pożytek obraca.

Sprawa monetarna stoi fatalnie, zwłaszcza że przesilenie odbywało się w całej Europie. Polska zdobywała się na dobrą monetę, lecz ta była wywożona zawsze za granicę. O zaradzenie upadkowi waluty było tem trudniej, ponieważ zmysł naukowy do kwestyj ekonomicznych zanikł w Polsce. Jak przewidywał Kopernik, z upadkiem waluty zaczął się upadek państwa, nauk i zapobiegliwości pracy. Zabrakło prawników uczonych; administracją nikt się naukowo nie zajmował. A ponieważ bez dobrobytu niema demokracji, nastąpić musiało też cofanie się ustroju społecznego.

Ustalił się w wieku XVII hierarchiczny porządek głównych urzędów senatorskich, niesenatorskich, koronnych, ziemskich i dworskich.

Sejmowanie było wadliwe, głównie z powodu drobiazgowości zajęć sejmowych; od sejmu czyniono zawisłemi szczegóły, które winna była załatwiać władza lokalna administracyjna. Wadliwem było też w niejednem sądownictwo, ale posiadało zawsze trzy kardynalne zalety; niezawisłość, jawność, ustność procedury. Wymiar sprawiedliwości tak dalece oddzielony był od wpływów tronu, że król nie posiadał nawet prawa łaski. Nader względną wartość miała natomiast wyborczość sędziów. Dotkliwym brakiem był też brak prokuratorji (niema procesu bez delatora) i dziwny brak więzień (aresztu śledczego nie było). Skazani sami się zgłaszali do więzienia, ażeby uniknąć wyjęcia z pod prawa. Poziom osobisty sędziów miał być podniesiony krótkotrwałością ich urzędowania; mniemano, że dłuższe sędziowanie psuje sędziego. Sądownictwo stało się narzędziem intryg oligarchów. Przekupstwo istniało, ale nie w takim stopniu, jak pisuje się o tem w popularnej literaturze; olbrzymia część niesłusznych wyroków miała źródło w nieuctwie, a nie w przekupstwie. Leszczyński podawał projekty, z których wyniknęłoby powstanie stanu sędziów zawodowych, stałych, przez państwo opłacanych. Ponieważ jedynym prawnikiem zawodowym był obrońca sądowy, wynikał z tego w Polsce zbytni wpływ obrońców na sądownictwo. Naprawa trybunału była postanowiona w r. 1678, lecz doszła do skutku aż w r. 1726; uchwalono wtedy "korrekturę", złożoną ze 107 artykułów, omawiających wszystkie szczegóły sądownictwa. Ale nie mogło to poradzić na wadę zasadniczą: nieuctwo.

Litwa miała prawo sądowe spisane dokładniej od Korony. Trzy statuty litewskie zajmowały się głównie sądowem prawem. Językiem urzędowym na Litwie był i pozostał białoruski; letuwskiego nigdy nikt z Letuwinów nie zażądał.

Wiek XVII jest wiekiem klęski dla miast. Stan małych miast był przeraźliwy. Rzemiosła ginęły, statuty cechowe nie popierały twórczości, a samorząd miejski dostawał się w ręce analfabetów i pijanic. Do wykonywania swej "magdeburgji" musieli najmować sobie uboższą szlachtę z okolicy. W mniejszych miastach królewskich powierzono starostom pieczę o ich obronność. Ci wyręczali się podstarościmi, którzy wchodzili w rozmaite spółki z Żydami na niekorzyść miast. Tym, którzy mieli stać na straży mienia miejskiego, zależało coraz bardziej na tem, żeby administracja miejska nie dostała się w ręce uczciwe.

Od administracji starościńskiej po miastach stała bez porównania wyżej administracja dziedziców po wsiach. Wyrobiło się prawo gromadzkie, przyznające gromadzie znaczny udział w zarządzie wsi.

Reformy nastają skutkiem podniesienia się oświaty i odrodzenia nauk. Od r. 1764 zaczynają się t. zw. reformy Czartoryskich.

Od r. 1766 poczyna się systematyczna gruntowna reforma, celem powrotu do pieniądza pełnowartościowego, ale sprawa kuleje z powodu czasów ciągle niespokojnych, i fałszowania monety polskiej przez pruskiego Fryderyka II. W administracji pierwsze reformy wprowadziły cztery t zw. jurysdykcje z komisjami skarbową, wojskową i innemi. Utworzono 7 prowincji skarbowych. Urządzono osobne sądownictwo skarbowe. Komisje posiadały biura przyboczne i nieco oficjalistów, t. j. właściwych urzędników. Administracja dochodów należała do t. zw. regentów skarbowych; kontrola do biura kontraregestracji. Zwierzchnikiem oficjalistów jest superintendent, przyjmujący ich na własną odpowiedzialność. Egzakcje, t. j. pobory podatków odbywały się w miejscach oznaczonych, do których w terminach pewnych zjeżdżali egzaktorowie.

Urzędy cłowe pograniczne dzieliły się na komory, przykomorki i obserwatorja. Akcyzę od napojów z reguły wypuszczano w dzierżawę. Od poboru czopowego było zaledwie 50 urzędników. Od stemplowego nie było zgoła osobnych oficjalistów.

Każda gałąź administracji posiada własne sądownictwo. Do spraw o królewszczyzny są sądy asesorskie. Wydział sądowy skarbowy ma własnego instygatora. Administracja skarbowa nie wymagała od swych urzędników wyłącznego poświęcenia się pełnieniu urzędu. Oficjalista miał z reguły własny majątek.

Za Rady Nieustającej (1767-1788) powstało pięć "departamentów"; spraw zewnętrznych, wojny, policji, sprawiedliwości i skarbu. W sądownictwie najmniej przeprowadzono zmian; wprowadzono tylko osobne sądy na przestępstwa "przeciwko Rzpltej". Poziom stanu sędziowskiego podnosił się szybko. Miasta doznawały opieki ekonomicznej i zaprowadzono dla nich "komisje dobrego porządku", ażeby uporządkować finanse miejskie. Komisje te okazały się wprost dobrodziejstwem dla miast, uwalniając je od wyzysku klik władnących. Wielce odznaczyły się pełne zasługi urzędy departamentu policji o wielce szerokim zakresie władzy. W porozumieniu z tym departamentem działała komisja marszałków. Trudno pomyśleć jakiś dział pracy państwowej, żeby te urzędy, wzajemnie się wspomagając, nie miały w nim nic do czynienia: troska o komunikacje, o stypendystów miast na uniwersytecie, zatrudniały ich na równi z kwestją bezpieczeństwa życia i mienia, których bezpieczeństwo budziło rzeczywiście aż podziw cudzoziemców.

W owych latach uzgodniono kurs oficjalny złotego z rzeczywistym; szkoda, ze nie umiano operować kredytem państwowym i dlatego nie zdołano całkowicie opanować sytuacji finansowej. Podatki musiano ciągle podwyższać; zaprowadzono też monopol tabaczny. Specjalnego przygotowania od urzędników jeszcze nie wymagano. Konduita ich stała bardzo wysoko.

Za Sejmu Wielkiego pod kierunkiem Straży najmniej zmian było również w sądownictwie. Zanosiło się na szereg zmian przy wprowadzeniu kodeksu cywilnego i karnego - lecz tego nie doczekaliśmy się, choć było to już blizkiem.

W administracji skarbowej nawiązano do prac poprzednich, wprowadzając nowe jeszcze podatki (skórowy). Najgorliwszym członkiem komisji skarbowej był Tadeusz Czacki. Powiększa się ilość urzędników.

W lutym 1792 komisje koronna i litewska łączą się w jednę "skarbową obojga narodów". Państwo dzieliło się nadal na prowincje skarbowe. Funkcje scentralizowano w ręku superintendentów, lecz dbano o ciągły związek z władzami lokalnemi. Porządek panował wzorowy; każda sprawa służbowa musiała być załatwiona w ciągu tygodnia.

Jako organ zarządu lokalnego powstały komisje porządkowe cywilno-wojskowe. Zadaniem ich dopilnowanie porządku we wszystkiem, lecz zwłaszcza po miastach, jakkolwiek czuwać miały także nad stanem rolnictwa w województwie. Od poszukiwania złoży kruszców aż do oświaty ludowej (którą poczęto się zajmować), wszystko a wszystko mogło być porządkowane przez komisje "porządkowe". Z czasem byłyby się wytworzyły specjalne oddziały do danych spraw. Zdawano sobie doskonale sprawę z wielostronności administracji publicznej. Komisyj tych było w całem państwie 72. Około półtora tysiąca szlachty służyło w nich całkiem darmo. Tylko kancelarje były płatne; najliczniejsza z nich liczyła urzędników pięciu.

Obok tego komisja policji obojga narodów miała trzy działy: bezpieczeństwa publicznego, wygody publicznej i sądowości policyjnej. Policja czuwa nad wszelkim "gwałtem", lub choćby zgorszeniem, dba o zdrowie okręgu (stara się o lekarzy, chirurgów, aptekarzy, akuszerki), dostarcza pomocy przy klęskach żywiołowych, dba o dobre miary i wagi, pilnuje poczt, traktów, spławów, ale też szynków, łaźni, pojazdów, oświetlenia etc. etc., słowem posiada zakres działania obszerniejszy od dzisiejszego. Policji zadaniem pilnować wolności druku, stać na straży tajemnicy listowej. Centralny zarząd komisji policji zatrudniał osób 158. Instrukcja intendentów świadczy, jak gorliwie trzeba było spełniać obowiązki. Cały ten dział służby publicznej celował poczuciem obywatelskiem, którego przykładem świecił minister policji, Ignacy Potocki.

Wieś a miasto zajmują w ustawach Sejmu Wielkiego bardzo nierówno miejsca. Pośród 490 ustaw tego sejmu raz tylko jest mowa o włościanach, gdy tymczasem o miastach mowa jest bez ustanku. Konstytucja Trzeciego Maja dopomogła przyjętemu już przez postępową część społeczeństwa programowi oczynszowania włościan, nadając z góry sankcję prawną wszelkim w tej sprawie dobrowolnym umowom pomiędzy dworem a chatą. Prawodawcy niczego nie narzucają, do niczego nie zmuszają więcej, jak tylko do dotrzymania umowy raz zawartej. Konstytucja Trzeciego Maja liczy na to, że społeczeństwo samo rzecz załatwi, bez przymusu. Liczono atoli jeszcze na coś innego, mianowicie na wielkie korzyści, jakie stan włościański odniesie z ponownego rozkwitu miast, na co się zanosiło. Rozkwitające miasta wchłaniałyby w siebie nadmiar ludności wiejskiej (jak to bywało w okresie od Kazimierza W. do początku XVII wieku), a skoro na wsi byłoby ludności rolniczej nie więcej, niż wymagała rzeczywista potrzeba, samą siłą okoliczności ludność ta nabierałaby większego znaczenia społecznego, dochodziłaby także do dobrobytu, a wobec tego poddaństwo ludu rozwiałoby się, jako coś nie dającego się utrzymać w poprawionych stosunkach społecznych. Urbanizacja kraju dopomogłaby najwięcej ludowi wiejskiemu.

Poręczono wolność handlu i przemysłu jednakowo osobom mieszczańskiego czy szlacheckiego pochodzenia, pozwolono mieszczanom kupować dobra ziemskie, rozciągnięto i na nich zasadę, że nie wolno więzić bez zlecenia sądowego, a rozszerzono wielce zakres samorządnej administracji miejskiej. Jurysdykcję starościńską zniesiono w zupełności. Zorganizowano na nowo sądownictwo miejskie. O "urządzeniu wewnętrznem miast" wydano osobną ustawę. Samorząd oparto na posesjonatach, t. j. właścicielach nieruchomości miejskich, podział zaś administracyjny miasta zawisł od ilości domów. Podzielono je na cyrkuły i dozory. Wybory do władz miejskich dokonywane były na zgromadzeniach ludowych, a były dwojakie: miejscowe i wydziałowe. Wybierano wójta, ławników, radnych, kasjera, gminnych i deputatów na zebrania wydziałowe. Gminni dokonywali wyborów pośrednich prezydentów miasta. Zgromadzenia wydziałowe wybierały plenipotentów na sejm i sędziów apelacyjnych. Nadto uchwalały miejskie zgromadzenia ludowe podatki lokalne. Osobna ustawa określiła "ogólne prawidła względem urzędów miejskich"; osobna "urządzenie sądów miejskich i asesorji".

Konfederacja Targowicka, poparta silnem wojskiem moskiewskiem, zniosła wszystkie ustawy sejmu Wielkiego. Ostatnie posiedzenie odbyło się dn. 27 maja 1792 roku; tu koniec dziejów administracji naprawdę polskiej.

W czasach porozbiorowych z razu nie zmieniano pod zaborem rosyjskim niemal nic z administracji; ale w miarę wymierania urzędników polskich nie dopuszczano do wybierania nowych, a poczęto tu i ówdzie wprowadzać urzędy rosyjskie Około roku 1795 były już wszędzie generał-gubernatorstwa. W pruskim zaborze rozpoczęto germanizację zaraz od początku i starano się osłabić polską własność ziemską. Ustawę sądową wprowadzono też od razu pruską. Zabór podzielono na pięć departamentów, w których sprawowali administrację landrat na wsi, a stadtrat w mieście. Regencja stanowiła instancję wyższą.

W Austrji wiele złego narobiły t. zw. reformy józefińskie. Szlachta utraciła od razu samorząd i podzielono ją na dwa stany: magnacki i rycerski. We Lwowie odbywały się zjazdy prowincji, niemal wyłącznie szlacheckie, na "sejmy postulatowe", których całem uprawnieniem było wnoszenie próśb za zgodą cesarskiego namiestnika. Kraj podzielono na cyrkuły i dystrykty. Od roku 1785 wprowadzono język niemiecki do sądów. W administracji wprowadzono system władzy jednoosobowej, poruczając władzę kreishauptmanom. Gminę wiejską organizowano na nową modłę od roku 1784. W miastach zniesiono wybory od roku 1805.

Podczas wojen napoleońskich utworzone Księstwo Warszawskie otrzymało konstytucję ułożoną w kancelarji Napoleona, a nader szczupłą; stanowiła ona stanowczo cofnięcie się wobec tego, co dawała "ustawa rządowa" Trzeciego Maja. Zatrzymano uprzywilejowanie szlachty, a sejmy posiadały znaczenie tylko doradcze przy rządzie, i to tylko do spraw skarbowych i sądownictwa; nawet dyskusja była wykluczoną. Rząd stanowiła Rada Stanu, która dzieliła się na sekcje sprawiedliwości, spraw wewnętrznych, wojny i skarbu; sprawy policyjne poprzyłączano najrozmaiciej do rozmaitych sekcji. Administracja urządzoną była zupełnie według francuskich wzorów, a Francja urządzona była nadzwyczaj centralistycznie. Księstwo dzieliło się na 10 departamentów pod prefektami; departament dzielił się na powiaty pod podprefektami, którzy mieli urzędników pomocniczych. Lokalna administracja obmyślona była szczegółowo, ale pod urzędnikami z nominacji. W każdem mieście urzędował przynajmniej jeden intendent policji. Po raz pierwszy powstała w Polsce biurokracja. Nawet Rady prefekturalne składały się z urzędników, tylko urzędujących kollegjalnie. Francuski system administracji niewiele dopuszczał samorządu w miejskich radach municypalnych; cały ten samorząd polegał na tem, że wolno było wyrażać życzenia w sprawach administracji lokalnej, i że rozkładano ryczałt podatkowy na gminy, i członków gminy. Ani nawet rady departamentowe i powiatowe nie stanowiły czynnika samorządnego.

W sądownictwie nowością były sądy pokoju, mogące nakładać na strony przymus ugody na próbę. W każdym departamencie istniał trybunał pierwszej instancji, a w Warszawie sąd apelacyjny. Wprowadzono kodeks napoleoński który w znacznej części obowiązuje dotychczas w b. Kongresówce, która odziedziczyła go po Księstwie Warszawskiem. W sprawach karnych obowiązywało prawo pruskie i austrjackie.

Królestwo Kongresowe powstało po rozbiorze Księstwa Warszawskiego, rozdzielonego pomiędzy wszystkie trzy państwa rozbiorowe. Obejmowało zaledwie trzecią część dawniejszego Księstwa.

Na czele kraju stała Rada Stanu, której wydział ściślejszy stanowiła Rada administracyjna. Wydziałów rządowych było pięć, a zwano je częściej Komisjami. Sprawy wewnętrzne połączone były z policją w jednej komisji. Organami wykonawczemi miały być komisje wojewódzkie.

Na sejmikach, dostępnych tylko szlachcie, wybierano posłów sejmowych, członków rady wojewódzkiej, i układano listę kandydatów na urzędy publiczne. Rady wojewódzkie stanowiły rodzaj wyższej instancji ponad sejmikami i zgromadzeniami gminnemi.

Od początku myślał car o kurczeniu tej konstytucji. Ogłoszona w r. 1816 "organizacja władz administracyjnych" przyznaje wprawdzie Radom wojewódzkim szerokie pole działania, ale tylko na papierze, ponieważ Rady te pozbawione były własnych funduszów, a nie miały prawa nakładania podatków lokalnych. Samorząd miejski (pod prezydentami i burmistrzami) był zapowiedziany, ale miasta nie doczekały się własnych urzędników.

W roku 1825 zniesiono jawność posiedzeń sejmowych, co równało się niemal zniesieniu ustroju sejmowego.

Podłoże ekonomiczne Kongresówki było fatalne; minister skarbu, Ksawery Lubecki, zdziałał dużo, lecz nie zdołał doprowadzić do posiadania własnych fabryk broni - co się odbiło następnie na powstaniu listopadowem 1831 roku.

Drugim tworem kongresu wiedeńskiego było "Wolne niepodległe i ściśle neutralne miasto Kraków" pod kierownictwem " senatu rządzącego", a naprawdę pod rządem trzech rezydentów państw rozbiorowych.

W Rosji do roku 1861 po upadku powstania listopadowego miał obowiązywać Statut organiczny z r. 1832, ale postanowienia jego nigdy nie były wprowadzone w życie. Kongresówka, wcielona do Rosji, dostała gubernie, gubernatorów cywilnych, komisarzy rządowych, naczelników powiatu, Moskali. Na wsi dziedzic był wójtem; do wyborów rad gminnych nie dopuszczono. W r. 1847 wprowadzono rosyjskie prawo karne, w r. 1850 zniesiono linję graniczną celną pomiędzy b. Kongresówką a Rosją.

W Kraju Zabranym, t. j. w ziemiach dawnego W. Księstwa litewskiego pod gubernatorami zarządzali powiatami sprawnicy. W każdej gubernji były Izby skarbowe. Policja na wsi należy do niższego urzędu ziemskiego, w mieście do horodniczego.

Ponad guberniami stoi generał-gubernator, w Kijowie i w Wilnie. Jest on niemal samowładnym panem swej prowincji.

Od roku 1810 ograniczano coraz bardziej szlacheckie sejmiki; po upadku powstania listopadowego dopuszczano do nich tylko osoby najzamożniejsze w powiecie. W r. 1840 zniesiono statut litewski. Odtąd też wszystkie urzędy były z nominacji.

W zaborze pruskim utworzono Wielkie Księstwo Poznańskie z osobnym namiestnikiem, który zwoływał sejm prowincjonalny i sejmiki powiatowe. Sejm taki składał się ze stanu rycerskiego, z miast i z gmin wiejskich. Podobnież było w Prusiech Królewskich. Sejm poznański występował często z petycjami w sprawie języka polskiego. Głos stanowczy posiadał tylko w zakresie samorządu gminnego. Poznańskie podzielone zostało na dwa obwody regencyjne, poznański i bydgoski, a te na powiaty, których obszar zmniejszano ciągle. Regencje wykonywały wszelką władzę administracyjno-policyjną, z wyjątkiem zakresu podatków pośrednich. Urzędowanie było szybkie bo w biurach panowała decentralizacja.

Po upadku powstania listopadowego ustało osobne namiestnictwo W. Księstwa Poznańskiego, a w administracji lokalnej cofnięto się ze stanowiska liberalnego na ograniczanie cenzusowe, dające coraz więcej przewagi ludności niemieckiej.

Znaczniejsze zmiany w administracji przeprowadzono w latach 1876 do 1883 z radami i wydziałami obwodowymi. W roku 1883 utworzono rady prowincjonalne. Wiele ulepszeń administracyjnych, powprowadzanych w innych prowincjach królestwa pruskiego, nie zaprowadzano umyślnie w Poznańskiem.

Samorząd polegał na okręgach wójtowskich, gdzie wójt był wprawdzie urzędnikiem rządowym, ale w każdej wsi wybierano sołtysa, a ten został następnie i sędzią wiejskim, kierownikiem miejscowej policji i zawiadowcą majątku gminnego. Gmina mogła wybierać radę gminną, a wybory te były kurjalne. Zwierzchnik gminy był wybieralny, a płatny; nie musiał zaś pochodzić z obywateli tej gminy. Wytworzył się specjalny zawód zwierzchników gminnych.

W miejskim samorządzie Rada miejska obraduje, a egzekutywa należała do magistratu i burmistrza. Od r. 1831 podwyższono i tutaj bardzo cenzus majątkowy wyborczy. Do roku 1831 obowiązywało niemało dawnych przepisów z czasów Księstwa Warszawskiego.

Władzą samorządu powiatowego były stany powiatowe, zwane u nas sejmikami powiatowymi. Od r. 1872 obowiązywała w państwie pruskiem nowa ordynacja powiatowa, nie tak już stanowa, ale w Poznańskiem jej nie zaprowadzono, bo przestarzały ustrój stanowy okazywał się korzystniejszym dla niemczyzny.

W zaborze austrjackim do r. 1867 wzmacniano ciągle system germanizacyjny. W r. 1817 przeprowadzono nową organizację sejmów postulatowych, których obrady przedłużały się już do dwóch tygodni. Dozwolono sejmowi wybierać Wydział do egzekutywy, ale przynajmniej połowa jego członków musiała znać język niemiecki.

W r. 1811 nastał nowy kodeks cywilny austrjacki, który obowiązywał przeszło sto lat. W admnistracji nic ważniejszego się nie zmieniło aż do r. 1848. Zaczyna się wtedy okres układania, ogłaszania i ciągłego odwoływania konstytucji, aż dopiero w r. 1867 uchwalono t. zw. ustawy zasadnicze i zaczyna się okres rzeczywiście konstytucyjny. Równocześnie nadano zaborowi austrjackiemu autonomję. Nieco starszą jest atoli próba samorządu w Kongresówce.

Reformy Wielopolskiego zaczynają się w r. 1861. W roku następnym otrzymał w Petersburgu pełnomocnictwa tak znaczne, iż prócz policji i wojska podlegało mu wszystko. Przywrócił Radę Stanu, komisję oświaty, utworzył odrębny zarząd komunikacji i stał się twórcą rozległego samorządu, a wszystko to było w ręku polskiem, bo w sądzie, w szkole i w urzędzie wprowadzono polski język urzędowy.

Każdy powiat otrzymywał samorządną Radę, w której wszystkie stany były zrównane; mógł zostać jej członkiem i chłop, jeżeli płacił 6 rubli podatku rocznie, a umiał czytać i pisać. Z członków rad powiatowych powstawały z wyboru rady gubernjalne. W miastach większych utworzono rady miejskie, które musiały sprawozdanie ze swych czynności ogłaszać co roku drukiem; w małych był tylko magistrat. Zabierał się Wielopolski do załatwienia kwestji włościańskiej, gdy w tem wybuchło powstanie i zmiotło wszystkie jego reformy, a po upadku powstania język polski zniknął z urzędowania.

Samorząd galicyjski stanowi ostatni etap dziejów administracji polskiej, gdyż obowiązywał aż do samego końca istnienia monarchji austrjackiej. Sejmy krajowe istniały od r. 1861, lecz z kompetencją nader szczupłą. Sejm galicyjski wiosną roku 1866 opracowywał szereg projektów do samorządu lokalnego, lecz dopiero klęska Austrji pod Sadową otwarła pole samorządowi, połączonemu z uznaniem praw języka polskiego. Od roku 1876 zasiadał zawsze w rządzie osobny minister dla Galicji.

Prawo głosowania opierało się na systemie kuryalnym: większa i mniejsza własność, miasta, Izby handlowe. Kompetencja sejmu rozszerzała się stopniowo, lecz nieustannie, jakkolwiek nigdy nie zdołano doprowadzić do tego, żeby namiestnik odpowiedzialny był przed sejmem. Wydział Krajowy, władza wykonawcza sejmu, stawał się prawdziwie polskim rządem nad krajem.

Administracja była podwójna, rządowa i samorządna: starostwo i rada powiatowa. Administracja lokalna tak po miastach, jako też po wsiach, była wyłącznie samorządna, ale urzędy samorządu musiały za to wyręczać władze rządowe w załatwianiu rządowego zakresu działania w gminach wiejskich i miejskich, co nazywano "poruczonym zakresem działania" urzędów autonomicznych. Powiatów było długo 74, pod koniec 79.

Wieś dzieliła się na dwa terytorja administracyjne: na gminę wiejską i obszar dworski. Właściciel obszaru dworskiego jest na obszarze swej posiadłości tem samem, co wójt i zwierzchność gminna na terytorjum gruntów włościańskich. Przy wójtach są rady gminne. Policja należy cała do wójta, nawet w karczmach na obszarze dworskim położonych.

W wyborach samorządnych obowiązywał system kuryalny, oparty po większej części na cenzusie podatkowym. Kraków i Lwów posiadały odrębne swoje statuty, któremi się rządziły.

Każdy powiat administracyjny (starostwo) mieścił w sobie kilka okręgów sądowych pierwszej instancji, t.zw. sądów powiatowych. Kilka powiatów podlegało sądowi obwodowemu, a sądami trzeciej instancji były sądy krajowe wyższe we Lwowie i w Krakowie. Od roku 1869 istniały sądy przysięgłych.

  NA POCZĄTEK ROZDZIAŁU  
POWRÓT NA STRONĘ GŁÓWNĄ POWRÓT DO MENU Biblioteka wirtualna Spis treści